畫像1 畫像2

遊民畫家泊仔送的畫像,在左圖中白鳥的右下方,就是他自己。

  我想我是一個認真的人,有時候到了嚴肅的地步。還記得剛入小學的第一課就是ㄅㄆㄇㄈ,老師說下週要考,可是一週過去了,我還沒全學會,急得不得了,回家就發燒了,媽媽還得幫我惡補。下星期老師竟然完全忘了考試這回事!而我至今餘悸猶存。
  最近一位好友退休,她在嚴肅這件事上比我更勝一籌,在我們為她舉行的餐會中一絲不苟地討論未來生活的意義,我勸她不必急,不妨先混一混。李豐(寫《我賺了四十年》的那位台大醫師)在電話上聽了我的轉述,大笑道:「你混得怎樣?」我說:「不錯啊!」她卻不以為然:「我聽妳聲音就知道妳還是那樣,說話太快了!」幾十年來她一直勸我慢下來。慢才能品味生活,才能靜攬人生,才能修鍊身心。
  不僅需要調整步調,我也想改變自己的寫作風格,輕鬆一點,閒適一點,更多一點生活,多一點感覺。渴望有自己的部落格,不被字數、時尚、市場、刊物風格、主編好惡綁住。大部分是為自己寫吧,也為了分享,至於未來,就交給上天了。 email: yenlinku@mail2000.com.tw
 

2012-06-18

女性主義、社會福利與公共管理


 顧燕翎 2005婦女節發言

   因為時間有限,我就直接進入主題。我覺得人生好像一個旅程,在人世的旅程有種種不同的性質,有的是地域性的,譬如從台北到紐約;也可能是制度內外的。對我來說,進入官僚體制,就好像是一趟陌生的旅程,到一個自己完全不熟悉的地方去,同時在想,我到底能夠顛覆體制到什麼樣的程度?


1984年,美國女性主義政治學者Kathy Ferguson寫過一本書叫做The Feminist Case against Bureaucracy》,從女性主義的角度分析官僚體制,在各種類型的人際互動中看到了宰制與附庸的關係,她的重要結論就是女性主義跟官僚體制難以兩立。當時我深感震撼。這本書後來引起諸多爭議,特別是在澳洲女性主義官僚的興盛時期。澳洲女性主義者曾經在七零年代協助勞工黨在大選中得到勝利,大量的女性主義者因而進入政府,創造了一段輝煌的政績,並且還造了一個新的英文字:femocrat(女性主義官員)。澳洲女性主義者在政府當中發揮的影響力,成為其他地區傳頌的典範。但是到了八零年代後期,國際經濟衰退,預算緊縮,原來的一些制度法案,慢慢被縮減、取消,換了執政黨之後,情況更糟,原來的婦運成果,幾乎蕩然無存,意識型態倒退到五0年代。所以近年來澳洲在檢討女性主義者進入政府的成果,得到的結論十分悲觀,甚至認為femocrat已死。但是官僚體制對我來說仍然是一個具有挑戰性的、很有趣的地方。當時我自己會選擇進入官僚體制,一方面是好奇,覺得是人生的一種新的探索;另一方面也想看看到底能夠做多少,能夠造成多少改變。

    我先跟大家分享我在台北市政府公務人員訓練中心服務的經驗。我對這個單位的期望跟原來一般人對它的定位不太一樣。在官僚體制當中,訓練單位常常是非常邊緣化,可能被當作一個養老的地方。當一個充滿了夢想、充滿了改革動力的局外人闖進去想要改革它的時候,那種衝撞可說空前劇烈。所以我大概花了兩年的時間,進行組織文化的改造,那個過程很有意思。韋伯認為任何組織發展到相當規模,必難以避免地走向官僚化,包括婦運團體。按照Ferguson的說法,官僚體制的特色如下:有明確的規則,由上而下的領導,絕對服從,非常制式的作為,還有相當大的私密性,其特殊的規則跟語言阻擋了外面的人加入;而這些特色跟女性主義所主張的平等、分享、尊重、社會改革,是非常不相容的。

    我自己深刻地感受到官僚體制的一個重要特色就是由上往下的控制,目的在獲得預期的結果。為了追求效率和成果,一旦啟動了“開始”鍵後,它必須確定命令會一層一層按照預定的藍圖執行下去,它的許多規則和理念也是建立在這樣的前提之上。因此,要在官僚體制中存活的話,效忠是非常重要的。同理,官僚體制也不容許很多自我表達跟表現,以免破壞了可預期性。為了生存,或為了不給自己找麻煩,你需要仰察上意,小心行事,依樣畫葫蘆,避免出錯。長期下來,在那個大機器當中,個人最後就變成了一顆顆封閉自己思想和感覺的螺絲釘。其實這樣的組織文化在很多政府或大型機構當中都存在,如何去改變它?可不可能改變?我覺得是一個非常有趣的挑戰。

    官僚體制本身是十九世紀的產物,它的特色、方法論和工具都是上一個和上上個世紀的,放在二十一世紀,它的弊病其實已經受到許多檢討。九零年代之後始於西方,影響及於全球的政府再造運動(government reengineering),以及由公共行政轉型為公共管理的論述轉變,都在試圖改造官僚體制。公共行政指的是由上而下屬於威權式的統治,二十世紀後期人們發現這樣的統制方式相當缺乏效率,難以快速反應和回應人民的需求,特別是在知識經濟時代,民間企業進步的腳步很快,相形之下,政府很難趕上,所以政府被迫向企業學習。從公共行政轉型到公共管理,在心態和方法上都需要蠻大的改變,比方說企業管理的原則和技巧,像顧客導向、全面品質管理、單一窗口的服務、快速回應等等,都與傳統官僚體制的運作大相逕庭。不過在我接觸到的世界各地的許多政府中,都已經開始使用企業管理的語言和管理模式了。

    在公務人員訓練中心,我有很多機會和先進的管理界的老師、顧問合作,很高興地發現女性主義理論與最新的管理理論有不少不謀而合之處,例如,我一向堅持平等、分享,以及對個人的empowerment(賦權);現代管理常談到delegation(授權),就是給予個人相當的權限,去完成既定的目標。但是我覺得delegationempowerment又有一些差別,empowerment不只授權,而是讓個人參與組織願景的建立,當大家都認同這個願景,共同朝這個方向努力,那麼每一個人內在的動力就可以發揮出來。如此一來,比我們給他一個特定的目標,更為有效,個人的工作也會變得更有意義。新近的全面品質管理和開放空間領導模式也都採用employment的理念。

    為了建立共識,不管在公訓中心還是後來到了社會局,我都花很多時間和同仁溝通,還有寫email給他們,分享我的理念,試圖建立共同願景。我曾使用Audre Lorde在“情慾之為用”那篇文章中的比喻,奶油小黃球,(在《婦女新知》時代,我們大家都很喜歡的一篇文章,不曉得大家還記不記得?)Lorde說,內在的情慾就像人造奶油包中的一個小黃球,妳用手慢慢搓,黃色的汁液便會逐漸浸潤開來,最後把整包白色奶油都染黃了。如果妳曾經用所有的情感,所有的能量寫一首詩、愛一個人或者漆一片牆,在過程中感受到極大的快樂,一旦妳體會過這種滿足感,便會想要在生命中不斷複製這種感覺,全心全力做好每一件事,享受生命的飛揚,再不願退而求其次了,這種感染力就好像一顆小小的黃球暈染了整包人造奶油一樣。可是面對從來沒有這種情慾經驗的人,要如何激發他的熱情呢?從何開始呢?

公訓中心的刊物原本是那種非常保守、傳統、典型的公家機關刊物,封面是總統的照片,翻過來就是總統嘉言錄,再裡面跟著是市長嘉言錄,(我說的市長已經是首度政黨輪替之後的市長了,)被我改頭換面成一份人文、專業的刊物。    我曾在刊物裡面寫了一篇「全面品質管理的情慾觀」,當初有些擔心會引起渲然大波,但我的管理學朋友們很慷慨地告訴我,他們覺得我用一個非常特別的角度來談管理,蠻有意思!其實剛開始的時候,我遭遇過許多挫折,例如開主管會議是很痛苦的經驗,一整個早上都開不完,我不論說什麼,反應不是:「啊!莫可能啦! 」,就是:「不合規定!」後來我問:為什麼不可能?是誰規定的?結果發現,這原來是我們自己規定的。規則是官僚體制裡面非常重要、非常神聖的東西,特別是在公務體系,如果公務員沒有目標、沒有理想、沒有熱情,他的權力和他的生活樂趣就只剩那些規則了。他自己被規定壓得死死的,於是他也拿規定去壓別人。像傳統的婆媳關係一樣。這裡我覺得是女性主義可以去顛覆的一個地方,於是思考怎麼樣把女性主義的理想加到現代的品質管理。

    我在市政府大力推動全面品質管理,它就是一種團隊合作、建立共識、empower個人的管理模式,我覺得那個是非常可行的,只是需要花很長的時間,克服初期的障礙。官僚體制講究規則、服從和一絲不變的重複性,不允許偏離既有的模式,否則可能受到處罰,這已經成了牢不可破的慣性。在公訓中心,我從視覺尋求突破點,讓大家感覺到改變是有可能的,所以我們從改變宿舍的顏色開始。大家都知道,公家機關就是那個樣子、那個顏色、那個調調。我自己曾經花了很大的心血,找到一家讓我很驚豔的廠商為我們做刊物的封面設計,結果他做出來又是那個樣子,他說,「公家機關就是這樣呀!」所以我先從顏色上把公家機關變得不一樣,讓大家看到改變的可能。

    回想起來,那真是漫長又辛苦的過程。好在公訓中心是一個小單位,大家不太管你在幹些什麼,這是邊緣的好處,邊緣可以是一個實驗的根據地。我花了四年工夫拼命做,每天守著小小的中心,也不去外面兼課,最後把大家都改變了。對我而言,這是個非常愉快的經驗,像是挖一條漫長的隧道,開始的時候,在漫無止境的黑暗中一鏟一鏟挖下去、堅持下去,最後,隧道終於打通了,陽光照了進來,那是做夢也會笑的快樂!而且當大家已經有了共同的願景和默契之後,每個人都會主動地去創造一些改變,最後累積的成果豐碩,超過最初的想像。我覺得我們共同創造了一個公務體系的管理奇蹟。

    這樣的經驗,我帶到社會局去複製。當然社會局就更辛苦,因為它太大、累積的問題太多、目標太顯著,它不再是一個邊緣的機構,而被視為權力的象徵、資源的擁有者,所以也不斷有人虎視眈眈,想取而代之,每個人都在旁邊等著看你出錯、鬧笑話,尤其如果你是一個女人。當生存本身就十分艱難的時候,還要堅持改革就更為不易了。所以我在社會局期間每天都像在跑百米,下班的時候迎接我的總是低垂的夜幕,也不可能好整以暇地營造組織文化的改變。可是在短短的一年半之間我還是完成了許多不可能的任務,包括推動樹、灑葬、海葬,發放敬老愛心悠遊卡等。因為時間有限,我今天只講一個例子,就是老人照顧政策的轉型。

在過去,我們的老人照顧政策比較偏重在機構的照顧,輔導大量的機構合法化,然後政府去補助那些住進機構的老人。這個政策造成台北市有兩百多家老人養護機構,大部分都是小型的,品質很不整齊;但是因為政府補助機構照顧老人,政策性鼓勵的結果,機構就會想盡辦法去把老人找來,然後向政府申請錢;有些老人來自外縣市,有些老人過早住進機構,中間有非常多的問題。

    嚴格說來,我們整個社會福利制度有很多問題,譬如說我們在許多地方的身份認定都是以低收入戶的資格為標準,根據財稅資料做為審查依據,拿到低收入戶資格的人可以享有諸多福利,包括生活補助、醫療補助、孩子的就學補助、房租津貼等等;否則什麼也沒有。這是一個全有跟全無的區分。但是我們的財稅制度其實不是那麼健全,像從事地下經濟的就根本沒有財稅資料,因此被視為無收入,形成很大的不公平。後來我們全面檢討、改變,把照顧的重心從機構轉移到社區,我們鼓勵老人在家裡、在熟悉的環境在地老化,我們把服務送進去,由政府大量補助居家服務。失能狀態嚴重的老人,需要高密度的照顧,才住進機構。

    進住機構的部分,過去是以低收入戶做為是否補助的標準,全有或是沒有,其差別呈現九十度的直角,後來我們按照個人失能的狀況跟家庭經濟能力,更細緻地區隔出不同程度的需求,給予補助,不再是全有或全無,差距變為一個和緩的、四十五度的斜坡。就是說你如果住機構的話,以前你如果是一般戶我們就不給補助,但是現在一般戶如果重度失能我們還是給補助;如果是低收入戶,失能程度很輕的話,我們希望你回到家裡去,所以不給機構的補助,只給社區照顧的補助;在我上任之前政府最多補助每個月九十六個小時的居家照顧,我上任之後增加到一百六十個小時。整個政策做了很大的調整。因為牽涉到很多業者的利益,那是非常辛苦的一個過程。

其實在我上任之前老人照顧問題就已經很嚴重了,而且從前許多老人是以身心障礙者的身份進住老人機構,條件比老人寬鬆,補助金額也較高,形成福利分配的不適當,雖然當時市政府已經公告要按照機構性質來給予補助,但在業者抗議之下並未完全執行,而延期一年。我上任之後,業者再來抗爭,並揚言到市府大門口丟尿布。後來我們花了半年的時間跟誠意去溝通,我一直相信真正好的政策,其實大家都會接受的。我們開了十九次會議,跟業者不斷地談,談世界的照顧趨勢,談政府的財政狀況,談我們覺得怎樣去做才會是可行的,談如何解決業者可能會遭遇的問題,在這個過程中,我得到許多社會福利界教授的支持,大家一起來做,學術界、業界、老人團體代表、還有政府官員,花了非常多的時間,反覆討論,仔細計算,設計出來一個新的制度,創造多贏的可能,後來我們確實如期執行新制度,之後就再也沒有抗爭了。所以我覺得其實很多事情是可以去做的,而且可以用女性的方式去做。譬如說處理問題的方式,我們不去跟業者衝突,也不逃避或拖延,而是運用已有的人際關係,不斷地去溝通、說明、協商。我覺得台灣現在整個社會的進步已經到了一個階段,如果真的有很好的政策,是可以被接受的。

    我在社會局雖然累得不得了,卻非常愉快,一開始大家覺得我很另類,因為社會福利工作的基本理念是,一個人勝過全世界,所以社工會把所有的時間放在個案的處理上面;但是因為整個社會資源是有限的,如果每個個案都不計成本地去照顧的話,實際上,你沒有辦法把資源做更好的分配,照顧到所有需要照顧的人。所以我希望做到既有高品質的關懷照顧、又兼顧到效率。事實上公務體系一向不大講究成本跟效率的。這花了我非常多的時間不斷溝通、不斷寫信。例如,我很喜歡用黑澤明的「生之欲」(一個老公務員的故事,很動人的一部電影)激勵同仁,得到很溫暖的回應。離開社會局的時候,收到許多同仁感人的來信,認同我的理念和方法,讓我體會到女性主義、社會福利、跟現代的公共管理有很多契合的地方。所以我的感覺是,自己曾經孤獨地走在前面,現在這個世界終於跟上來了,感覺非常快樂,如果有更多人一起來做的話,相信世界的進步可以更快一些。謝謝大家。

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