人口、婚姻與家庭篇：落實性別觀之人口政策

 顧燕翎2010/11/22

一、 現況說明

台灣人口年齡結構由早期底部寬闊的金字塔形轉變到現階段中廣的燈籠形，1950年代初，受戰後嬰兒潮影響，平均每位育齡婦女的總生育率 為7人，加以半世紀以來，沒有戰亂，公共衛生、國民營養健康改善，以致平均餘命穩定增加，造成目前五、六十歲世代的人口數目龐大，突出於人口結構圖的中段；1950年代因口服避孕藥普及與推行人口政策，總生育率降至5人；隨著女性教育程度提高，勞動參與率增加，總生育率持續走低，直到1983年女性勞參率達到40%，總生育率也降到2人，以後則逐漸減少，燈籠下部漸縮。其間1976、1988、2000年龍年出生的人口明顯增加，使得燈籠形狀略顯膨脹（下圖）。1986年到1997年，總生育率維持在1.75人左右。從1998年起，繼續明顯下降，到2009年為1.03人。

於此同時，老年人口(65歲以上)呈上升之勢，1949年占總人口2.5%，至1970年2.9%，1980年4.3%，1990年6.2%，到了1993年9月超過7%，台灣進入聯合國定義的高齡社會(Ageing Society)，至2010年10月，65歲以上人口數達248萬，占總人口比率為10.72%。因此，“少子化”和“高齡化”成了台灣最新的“社會問題”，經建會在2009 年2月24日的新聞稿中預測：“台灣人口總成長率將由98年3.6 ‰，逐年下降至115年的0.1 ‰以後將轉為負成長，總人口數在未來一段時期內仍將持續增長，估計總人口數將由98年23.1百萬人，增至115年至23.9百萬人高峰後開始減少，人口很可能將由自然增加轉為自然減少，而逐漸邁入人口減少的時代。未來少子化現象如繼續下降，則人口開始負成長時間會更早，高齡化現象將更嚴峻，對未來我國人口結構的影響也將更趨嚴重。”

二、問題分析

（一）人口與環境：涉及所有年齡層的問題

少子化之所以被視為問題，並不是因為新生兒減少使得人口總數太少，根據聯合國統計資料，台灣的總人口兩千三百多萬在世界各國排名中屬於前四分之一，遠高於荷蘭的一千七百多萬、瑞典的九百萬，以及丹麥、芬蘭、挪威的五百萬上下。但台灣的土地面積狹小，至今人口密度已高達每平方公里640人，在人口千萬人以上國家中，僅次於孟加拉，居全球第二，遠高於南韓（487）、日本（337）、荷蘭（400）、瑞典（21）、芬蘭（16）等，且台灣三分之二為山地，大量人口堆擠在狹小的平原和盆地上，人口密度實質上已超過全為沖積平原的孟加拉。人口數量過多對人與其他生物生存環境所造成的衝擊不容忽視。

內政部於2006年發表的“降低環境負荷之人口政策”即指出當時的人口數量已超過環境涵容及復原能力：

為了滿足人口成長的需求，工業生產亦 需持續增長，勢必對水、空氣、水源的質與量、廢物處理、噪音、交通、城市環境及森林環境造成影響及生態變化，包括森林及植生覆蓋的減少、空氣污染（酸雨及 臭氧等）、水資源及海岸的污染、地層下陷、懸浮微粒增加造成的太陽幅射減少及氣候改變、全球溫室效應造成的區域性氣候變化等。


近年來因人口成長、經濟發展及富裕生活型態而衍生的生產、消費行為，產生大量的污染物 質。臺灣地區2005年工廠密度2.48家/ km2、機動車輛密度549輛/ km2、能源消費量10,809萬公秉油當量，呈現出污染負荷超越環境涵容及復原能力的現象，造成環境污染涵容能力之下降及嚴重的環境問題。


環境污染導致生態環境的惡化，對人類的健康甚至生命構成重大威脅，在污染嚴重的環境中， 人們容易產生急躁、焦慮、憤怒行為。


此外，人們為了工作集居都市，人口太過密集，易形成都市熱島現象，一但有傳染病便很容易 規模爆發，而活動時產生大量的廢氣、廢水、廢棄物及噪音等難以妥善處理，必定降低生活品質，也進一步污染自然環境。

每當環境災難發生時，女性和孩童往往因為抵抗力弱、逃生能力差或所掌握的資源少而成為最大的受難者。

就人口總量對環境造成的負擔而言，台灣當下面對的恐怕不是人口過少，而是過多。生育率降低或許可視為人口自然調節的大好時機，讓負荷過重的環境休養生息，讓人口數回復到與環境更相容的數量。生育少造成人口結構失衡的遠憂固然不容忽視，但不宜揠苗助長，需要以提高生產品質，來彌補量的可能減少；並且調整工作型態和心態，開發有能力工作的非勞動人口，以時間和好的政策來恢復生育信心。

（二）少子問題化

百年以來台灣的人口數持續增加，從未減少。少子之所以被問題化不是因為人口數目太少，而是被建構為結構問題：相對而言，老人太多，且增加太快，會形青壯人口的負擔。我國總人口男性多於女性，男女性比例為1:0.98，但老年人口中女多於男，性別比例為1:1.06，隨著年齡增加，男女性比例也愈趨懸殊，85歲以上為1:1.13，所以高齡化對於女性而言，更切身相關。根據經建會推估，2016年我國的老人與15歲以下幼年人口同為302萬人，此後，老年人口數將超過幼年人口數，扶老比也跟著上升，從2007年的14.04%，上升到2021年的23.31%。如果情況不變，到了2051年每1.5個青壯人口要養一個老人。2005年全民健康保險對象當中，老年人口占全體被保險人數9.8%，醫療利用件數占全部的18.73%，所消耗的醫療費用支出占全部的32.12%，金額約一千三百億元。

（三）依賴人口與老年女性

所謂扶老比（old-age dependency ratio）是建立在65歲以上人口不具勞動力，需要受15-64勞動人口扶養的假設之上，然而人口學者所設定的勞動人口在現實生活中未必等同於勞動力，也與勞動品質無關，養兒可能成為防老的資產，卻也可能成為啃老族，變成負擔。根據主計處的資料，我國15至64歲民間人口一千六百多萬，今年(2010)就業狀況稍好，就業人數仍僅有一千零二十七萬，非就業人口中除了近六十萬失業人口之外，還有想工作隨時可工作卻未積極找工作的十六萬多人，以及百萬以上藏身於為數過多的研究所、大學、補習班的潛在失業人口，和提早離開職場人士。我國的勞動參與率 多年來持續下降，特別是20-24歲的青年，因求學而延後就業，以及55-59歲資深者提前退休，勞參率都在50%左右，遠低於其他先進國家 ，這兩個年齡層相比較，年輕世代(20-24歲)的勞參率更低於年長世代(55-59歲)（下表）。若工作收入是個人和家庭生計的主要來源，未曾累積足夠資源者就成為依賴人口， dependency ratio或許需要視各個社會的現實狀況重新定義。以台灣社會而言，任意劃定15-64歲為勞動人口，其他為依賴人口，顯然不符合現實。以此制定人口政策，有其盲點。若再加入性別思考，女性往往勞苦到老，從事無酬家屬工作，或照顧家人的無償工作，卻因年過65歲，便被視為依賴人口，亦不符勞動實況。

2010年1-9月平均勞參率按年齡分

計     15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65＋

58.05 8.91  50.17  86.69  85.13 84.58 82.28  7.05   65.80   50.49  32.39  8.14

資料來源：行政院主計處

（四）鼓勵生育與育齡女性

政府若著眼於人口高齡化而鼓勵生育，儲備未來的勞動力和納稅人，卻無法好好處理已經存活在這個社會的男男女女老老少少，以致大量所謂勞動人口要不投閒置散，要不拚命加班，擔心找不到工作，或無法保有工作，不敢多生，那麼當務之急應是思考如何創造好的生活和工作環境，接納多元型態家庭，對女性和孩童友善，引導男性分擔家務和家人照顧，而不是以金錢為誘因，鼓勵女性多生，雖然增加了明天的青壯年人口、卻也同時增加了後天的老年人口。為了維持半世紀前高生育率時代創造的金字塔人口結構，便必須讓台灣的人口密度增加再增加以成就美好的結構圖，是好的政策嗎？

再者，“鼓勵生育”政策是否有效仍屬可疑。內政部“人口政策白皮書”中所列舉的鼓勵生育的先進國家之中，若根據聯合國的數據比較其2000年之後十年內的總生育率，新加坡、日本、荷蘭等國都不進反退，法國雖略有增加，但若進一步觀察其大量移入人口，則發現來自高生育率地區的女性移民對總生育率提高貢獻很大，換言之，固有文化的影響可能大過政策誘因。

生育一方面是女性極其私密的行為，同時也對其個人和家庭影響極大，父權社會中女性被當做傳宗接代的工具，女性個人沒有生育選擇權。現代女性一旦有了知識和自主性，有了自我實現的諸多可能，有了簡易的避孕方法，自然會慎重思考，要不要生，生幾個，甚至要不要走入婚姻，國家應予以尊重。

三、具體政策建議

（一）基本理念與觀點

1、質重於量

在觀念上從追求“量的增加”轉變為“質的提升”，提升整體的人口品質、環境品質，提升個人的生活和生命品質。人口品質高，生產力才可能提高，國家的競爭力才會加強。環境品質高，才能永續經營，生活、生命品質高，人才有尊嚴與快樂。

2、尊重多元選擇

在不侵犯他人並自我負責的原則之下，尊重個人選擇生活型態、生育數目以及生命方式。

3、性別平等

突破傳統性別枷鎖，男女皆能適性發展，共同承擔照顧責任。

4、創新觀念

（1）整合性思考整體性服務

因應社會變遷，政府應檢討修改過去各個不同時空背景下發展出來的片斷、甚至可能互相衝突的政策，予以整合，避免資源配置重疊或斷裂；另一方面踏出本位主義，跨越部門界線，整合、協調各項福利及服務，結合社政、民政、衛政、警政等資源，建立家庭支援體系，針對不同類別的家庭，予以個別化、整合性的支持。

（2）公私協力

鼓勵社會企業，設計良好的機制，允許公、私部門發展策略聯盟的夥伴關係，開發新工作型態，提供優質服務。

（二）打造安全、健康的生活環境

1.維持安定的政局，沒有戰爭的威脅，沒有以暴力（包括語言暴力）為手段的政爭。

2.打造安全的治安、交通、無障礙社區，讓兒童、身障者、失能者、懷孕者、高齡者都能安全活動，沒有恐懼。

3.開創少污染、少暴力的生存空間。

4.提升全民健康，取代以治療疾病為導向的健康思維。

（三）支援家庭功能，提供整合性服務

1.照顧到日漸增多的單親家庭、隔代家庭、新移民家庭、重組家庭、單身家庭和同志家庭的特殊需求。

2.鼓勵和支持彌補家庭功能的團體家庭、領養家庭、寄養家庭以及超越家庭成員之間的照顧團體，讓非血緣關係的個人之間也可以發展出惺惺相惜、互相照顧的網絡，突破以家中個人為服務對象的傳統福利輸送模式，發展以家庭為基礎的整合性服務。

3.提供更為普及的優質公共照顧服務及社區托育服務。

4.提供照顧者支持性服務。

5.整合社會弱勢者保護網絡。

(四)發揮教育功能，建造平等、尊重的文化

1.整合公民教育、家庭教育、生活教育及性別平等教育，讓兒童自幼學習平等相待，互助合作，養成民主心態。

2.重視成人教育、家庭教育和社會教育，特別鼓勵男性參與，學習生活中的民主、平等、合作。

3.建立平等多元文化的社會，學習接納、尊重與欣賞不同族群的文化，特別是多元族群的家庭。

4.調整傳統男性角色：全球婦女運動經過百年努力，已明顯提高女性地位，此刻男性角色也需要相應調整，才能減緩其傳統性別角色負擔，避免過重的成就壓力，減少疾病與意外死亡，自在表達情感、創造更坦然自在的人際關係，達到性別平等的和諧狀態，增進婚姻幸福，使婚姻和家庭成為具有吸引力的人生選項。

四、具體行動

（一）慎用公權力和公眾信任，創造優質生存空間

1.政黨領袖、政府高層以身作則，摒棄暴力言行。

2.公共建設、公共設備和公共空間做好安全評估和安全設計，發展無障礙社區，並引導、鼓勵建造無障礙生活空間，考慮兒童、身障者、失能者、懷孕者、高齡者實際需求。

3.落實環境保護政策，透過學校、社區教育加強生態意識。

(二)文化改造，學習平等、尊重

1.鼓勵男性從事非傳統性別工作。

2.透過學校、社區、社會教育，讓男性體認霸權思維的傷害，改善男性身心健康，減少暴力傾向; 讓老師、父母、兒童學習情緒管理、問題解決、溝通協商技巧，善於傾聽與表達；學習接納及欣賞差異文化。

3.設計工作與家庭平衡的制度，利用高科技讓工作的時間與地點都可以更具彈性，讓男女都可以工作與家庭兼顧。

（三）回應變遷社會中多元家庭需求

1.在教育系統和政府的各項服務中，發現單親家庭、隔代家庭、新移民家庭、重組家庭、單身家庭和同志家庭的存在及其特殊需求，予以回應。

2.建立合理、務實的評估制度，讓有意願、有能力的單身、同性戀、高齡家庭可以成為寄養家庭或收養兒童和青少年。

3.在現代社會，家庭仍是個人生命的起點和人格的養成所，政府除了透過學校、社會和社區教育教導個人如何經營家庭之外，尚應及早介入家庭問題。例如：

(1)建立新生兒追蹤制度，在通報之前即發現虐兒問題或發展遲緩問題，及早防範處理，避免問題惡化；

(2)從起步家庭開始，擴展婚姻諮商及家庭諮商服務，連結社工，提供資源，提高婚姻及家庭關係品質，預防和減少家庭暴力；

(3)建立離婚前協商制度，若關係破裂，難以彌合，經由專業諮商的協助，冷靜公平處理監護權、財產等問題，避免產生敵對關係，減少對子女的傷害，亦便於社會局及早了解個案，以便銜接日後之社工服務。

(4)處理個別家庭問題的時候，可以結合並彈性運用政府各部門、社區及民間的資源與人力，一方面針對其特殊需求，一方面也發掘、運用其本身具有之優點，量身訂做全方位關懷及友伴式支援。

(5)整合社會弱勢者保護網絡

積極推動保護業務，建構社區防暴網絡，提供家庭式安置場所，給予受虐者必要的照顧協助。

（四）公私協力，發展照顧產業

1.若有優質的管理和督導，公共化（福利化）和營利化的照顧、托育機構可以並存、互補，不必對立二分。以我在公部門的經驗，不是沒有看到私立的照顧和托育經營者誠心誠意提供高品質服務並合理收費；也不是沒有看到假公益濟私利者，只是不論公私立，都需要監督、追蹤，方能長久維持優良品質。從整體共生的角度，政府應當學習誠懇地與民間團體及社會服務業者發展彼此信任與支援的關係，協助民間機構發展社區服務和具國際競爭力的照顧產業，如社區廚房、健康食堂，照顧及托育服務等，一方面補充家庭照顧功能，同時也創造民間的工作與創業機會。政府可以好好扮演購買服務／監督品質的角色，以共創多贏為目標。政府必須清廉而有能力，才能夠公平分配資源，為民間創造合理的管理及利潤。

2.普及公共照顧及托育服務：

(1)積極推動公共照顧服務，以在地老化為主軸，發展服務連續體，包括居家式、社區式、機構式長期照顧服務，提升照顧品質，保障生活安全。

(2)整合幼教，普及學前教育。

(3)協助民間以更有彈性方式在社區鄰里提供社區照顧與公共服務。

3.加強家庭照顧者支持性服務：

(1)開創家庭照顧者“共同照顧”，發展結合工作的照顧模式，增加照顧者訓練及諮商輔導。

(2)增加照顧者喘息服務及減少喘息服務使用限制，特別照顧高齡照顧者。

(3)確保照顧工作者的勞動條件與社會安全保障，保障外籍看護工基本人權。

（五）拓展高齡人士發展與活動空間

從高度競爭、超時加班的職場提早退下來的中、高齡人士在就業競爭激烈的今日，即使經過訓練，再重新與年輕人競爭，亦未必有適當機會。應開發新的社會參與模式，讓他們可以貢獻自己的經驗、能力，獲得活動舞台，並得到肯定。未有職場經驗的高齡女性想參與公共事務，亦需要提供機會，讓他們學習新的技能，如文字表達、數位資源近用、財務管理等。

（六）促進健康，減少疾病，避免過度醫療化

(1)一年四千多億的全民健保經費應設一定比例用於提升健康的生活方式，減少疾病發生。

(2)鼓勵研究及創導傳統身心修練方法。

(3)重新探討懷孕、生產的醫學主流論述，重視女性身體經驗，避免過度醫療化。

(4)積極促進女性運動習慣，由小開始；提供老年女性足夠營養；注意女性精神疾病的預防、治療與社會教育。

（七）尊重個人意願，選擇生命程式

對有些人來說，生命的品質重於生命的長度，當身體機能已經損毀到無法以人力挽回、臨近生命終點時，是否繼續“治療”，應當允許個人在尚能清楚思考時做一決定，以免浪費醫療資源，延長身體痛苦。我國雖有“安寧緩和醫療條例”，但個人選擇只限於是否施行心肺復甦術，對個人生命選擇權仍是極大限縮。應參考先進國家做法，予以放寬。以下為芬蘭及美國版生命意願書的主要內文，可為參考：

1.芬蘭

如本人因遭逢嚴重意外傷害、發生重大疾病，或因年邁病篤，以致完全喪失心智意識及法律行為能力時，除有相當之理由可以合理相信本人仍有復原之可能性外，請停止一切企圖維持本人生命之人為治療行為。

前述治療行為之施行，應以能有效消除或減輕本人之傷病或症狀者為限。

如欲連續而密集施行前述治療行為時，應以有相當之理由可以合理相信其效果不僅止於苟延本人之生命者為限。

於施行前述治療行為以企圖拯治本人之過程中，一旦可證實該等治療行為無效時，應立即停止一切治療。

2.美國加州

本人茲要求提供本人醫療照護之機構，及其他共同照護本人之人員，於下列條件同時成立時，依據本人以下之指示，進行處置：

本人之主治醫師判定本人已喪失意識能力，致無法就接受醫療照護一事為適當之意思表示時；且，有兩名醫師，其一為本人之主治醫師，另一為具有專業判斷能力之合格醫師，共同診斷，並以書面之醫療記錄表示，認為本人已極度病危而回生乏術；或認為本人持續處於喪失意識之狀態，已無合理之理由足以期待本人仍有回復意識之可能性時。

以下所述“停止執行”（Withhold）一詞，意指“尚未提供者，不予提供”或“已提供者，停止其提供”。

以人為方式補充養分及水分（包括插管餵食食物及水分）          停止執行
外科手術或其他侵入性手術（亦即醫療器材必需侵入體內者〉   停止執行
心肺復甦術 （CPR）                                                                        停止執行
抗生素                                                                                               停止執行
洗腎                                                                                                   停止執行
人工呼吸器                                                                                        停止執行
化學治療及其他放射線治療                                                              停止執行
其他所有之「維持生命之醫療手段」，該等手段僅足以苟延本人之生命，
而無相當之可能性足以改善本人之狀況者                                      停止執行

以上資料來源：銀領協會