畫像1 畫像2

遊民畫家泊仔送的畫像,在左圖中白鳥的右下方,就是他自己。

  我想我是一個認真的人,有時候到了嚴肅的地步。還記得剛入小學的第一課就是ㄅㄆㄇㄈ,老師說下週要考,可是一週過去了,我還沒全學會,急得不得了,回家就發燒了,媽媽還得幫我惡補。下星期老師竟然完全忘了考試這回事!而我至今餘悸猶存。
  最近一位好友退休,她在嚴肅這件事上比我更勝一籌,在我們為她舉行的餐會中一絲不苟地討論未來生活的意義,我勸她不必急,不妨先混一混。李豐(寫《我賺了四十年》的那位台大醫師)在電話上聽了我的轉述,大笑道:「你混得怎樣?」我說:「不錯啊!」她卻不以為然:「我聽妳聲音就知道妳還是那樣,說話太快了!」幾十年來她一直勸我慢下來。慢才能品味生活,才能靜攬人生,才能修鍊身心。
  不僅需要調整步調,我也想改變自己的寫作風格,輕鬆一點,閒適一點,更多一點生活,多一點感覺。渴望有自己的部落格,不被字數、時尚、市場、刊物風格、主編好惡綁住。大部分是為自己寫吧,也為了分享,至於未來,就交給上天了。 email: yenlinku@mail2000.com.tw
 

2009-04-16

追趕

顧美翎

   隆冬的清晨,我一腳高一腳低跋涉在芝加哥的風雪中,設法追上二姊矯健的步伐,搭捷運去商展會場。自從我中年創業、四出展銷自己的品牌,二姊就把她大部份的休假時間用來支援我短絀的人力。


   猶記得剛上小學,背著書包興奮的跟在二姊後面去學校。她的腳步急促,往往我得小跑步才跟得上。尾隨在兩位優秀的姊姊之後就讀同一所小學、中學,既沾光、又有壓力,總覺得望塵莫及。

  二姊初中畢業後,自小鎮北上考取北一女,開始在外住讀,然後以優異的成績免試保送進入清華大學,只在寒暑假時回家。在我成長的歲月中,與她相處的時間並不多,對她既崇拜,更覺遙不可及。

  家人和師長曾期許她成為優秀的科學家、諾貝爾獎得主,然而在歷經步履緊湊的留學、成家、生兒育女之路、第三個孩子即將報到時,她無可避免的面臨抉擇,就像許多女留學生一樣,決定暫停學業,留在家裏作全職母親。除了摸索學習養育三個稚齡孩子,她更以一貫的速度與效率學會了用縫紉機縫製衣物,做各種麵食,並與其他留學生太太們切磋廚藝。

  孩子漸長,她盼望能重拾學業時,母親伸出了援手,提早退休幫她照顧子女,她的婆婆也犧牲在台北悠閒的生活,與母親輪流赴美半年支援二姊,使她能無後顧之憂作半職學生,終於完成了博士學位。

   歷經學術生涯的頓挫轉折、與教養子女在時間與財務規劃上的優先考量,她有了不同的就業選擇,「錢多、事少、離家近」成了姊妹淘之間自嘲的最高就業指導原則。工作之餘,除了照顧自己的小家庭與日漸年邁的雙親與公婆之外,她還為城裏貧民區的孩子作義務課後輔導,並參與紅十字會義工活動。當朋友的親戚由外地來到鎮上的教學醫院作化療,食難下嚥,匆促之間找不到幫手改善病人飲食,她義不容辭地在緊湊的日程之外,每日烹煮羹湯並送到醫院給素未謀面的病友。她以樸實的愛心、劍及履及的行動,溫暖了周遭的人,為她虔誠的宗教信仰作了最佳的見證,而不是徒托空言。

  原本無意留學深造的我,晃盪蹉跎多年後,終於在紐約落腳,再度拉近了與二姊之間的距離,分享她嫁女、娶媳、升格作外婆的喜悅。雖然我更加無從追趕上她那快節奏的人生腳步,但她已從光耀門楣的希望之星,蛻化成親和平易的賢妻良母、與我並肩參展的伙伴和分享生活考驗的益友。

給行政院劉兆玄院長的信: 婦權會提案權

顧燕翎

今天在世新性別所上課時,發現可以給政府一些建議,婦權會應是一管道,但我們沒一人是委員,於是想到婦權
會做為一個溝通平台,應更開放接受提案,才能落實民主.回來後立後上網寫信給婦權會主委劉院長, 如 下.



請求列席行政院婦權會以便提案
  
  行政院婦權會設立的目的若是為了深入了解婦女同胞的需求和心聲,那麼目前婦權會的組織型態和組成方式似乎難以達成此目標.

  建議院長在現有委員之外,開放婦權會給民間女性列席,旁聽或提案,真正落實性別議題的民主討論.

  若要確保提案品質,不妨建立研究機制,先做合理性和可行性研究,但委員提案亦應以同權嚴謹標準加以控管,以免浪費我等納稅者之公帑.

2009-04-02

行政院研考會委託性別平等專責機制之研析:寫後心得

顧燕翎

  范情和我因婦運結識,也因長久在婦女新知基金會和女書店擔任義工而成為好友。有關性別平等機制的討論和性別主流化的推動在行政院婦權會進行了數年,我們雖然關心,卻總覺得遙不可及。可是在政府工作中和參與各種委員會活動中雖感受到國家女性主義日益高漲的影響力,卻也發現不少問題。去年底有機會參加行政院研考會的系列座談,實際參與相關討論,發現大部分仍停留在概念層次,因此當研考會提出研究案的委託時,雖然正逢歲末,時間只有三個月,我們還是接了下來。制度化是大部分社會運動的目標和發展進程,而性別主流化在國際間已有十幾年歷史,我們很想藉此機會了解全球婦運趨勢,同時檢討國內的發展,檢驗我們個人在行動中累積的經驗和敏感度。


  所有的工作我們全部自己動手:書籍、網站、國際電子信件、電話、政府文件和公文、訪談、書寫、改寫…,期間我有幸遠赴聯合國參加第53屆婦女地位委員會的會議,獲得最新的資料。我很慶幸能和范情一起完成這個計畫,在過程中不斷互相驗證我們的發現和分享彼此的感受,或者形成新的策略,常常到深夜還在通電話或寫電子信。而每一次訪談,不論對象是婦運姐妹或者業務相關的公務員,都讓我們受益良多,而感到快樂。其中特別要感謝長玲和淑玲提供韓國的資料,炳珍替我們打電話到韓國直接查詢最新資訊,安妮特地從淡水開車到女書店接受訪談。范情住台中,我住新竹,所以每一次訪談對我們來說都是長途跋涉,從早工作到晚,身體十分疲累,但精神上是亢奮的。原本我們預計訪問更多人,還做了問卷,也打算到中南東部訪談婦女團體,但終因時間不夠而未能如願。

  我們很用心做這個計畫,也期望能形成對話,產生好的政策和有效能的組織設計,催生優質的性別文化。目前研究報告仍在研考會審查中,定稿後的書面版本希望能放在女書店供索取。當下部落格版尚無法完整呈現表格和註解,是美中不足之處。

2009-04-01

性別平等專責機制之研析:報告初稿

顧燕翎 范 情

摘 要


  本案係接受行政院研考會委託,以三個月時間檢視瑞典、澳洲、紐西蘭、英國、韓國中央政府性別平等機制之發展與現況、我國政府性別平等機制之現況與問題,並就當前行政院組織改造中性平機制提出具體建議。

建議如下:

一.國家領導者必須公開展現實踐性別平等的政治決心,執行者必須有性別/婦女研究專業素養、國際視野、管理知能和溝通協商能力、政治影響力、並且願意無私無我從事文化深耕的志業。

二.行政院內部的性平處採取矩陣管理模式,由專精性別議題的政務委員代 表院長任專案經理人,以院長的高度協調監督各部會性別政策,將平等理念紥根於所有部會。

三.性平處應在地方設點,深入城鄉,關注基層,與行政院婦權會和婦基會配合,做好評估、監督工作,以獎勵的方式引導地方政府和民間自發性地發展性平方案,並開放申訴管道。

四.行政院婦權會發展成為民意平台,扮演監督、評估和諮商角色。

五.婦權基金會發展成智庫,從事政策研究規劃,確保婦權會提案品質和可行性。

六.部會設定工作目標(agenda setting),由有能力的民間代表與官員組成任務導向(task-oriented)的專案工作小組。


Summary

  Commissioned by the Research, Development and Evaluation Commission of the Executive Yuan, the authors spent three months examining the national gender equality machineries of Sweden, Australia, New Zealand, the UK, and Republic of Korea as well as the status and functions of such devices in Taiwan. We came up with the following suggestions:

1. In order for gender equality to become a widely accepted social value, both the President and the Premier have to demonstrate in public strong political will of their support. And they have to carefully select the chief executive officer (minister without portfolio responsible for gender/women’s affairs) to make sure that she has expertise, global perspective, managerial skills, political influence and commitment to feminist ideals.

2. To maximize effectiveness, the matrix management model could be applied, in which the minister acts as the project manager of the Gender Equality Department to negotiate gender/women policies across departments and agencies in the executive branch of the government.

3. The Gender Equality Department should consider setting up sub-national branches or representatives to make sure that the needs of grassroots women are heeded. The Department should also work closely with the Commission for the Promotion of Women’s Rights and the Foundation for the Promotion of Women’s Rights in evaluating and monitoring implementation of gender equality within the government.

4. The Commission for the Promotion of Women’s Rights could be developed into a platform to relay the views and needs of community women into the policy making process.

5. The Foundation for the Promotion of Women’s Rights could be developed into a thinktank to respond convincingly to most women’s demands and dedicate to policy research.

6. Task-oriented commissions, composed of gender/women’s studies experts and/or representatives of women’s groups, could be organized in government agencies for specific agenda and their implementation.


前 言

  性別平等和人權一樣,已經成為現代社會的普世價值。二次戰後,在聯合國(UN)、歐盟(EU)、世界銀行(World Bank)、APEC等國際組織和亞洲協會(Asia Foundation)、福特基金會(Ford Foundation)等美國援外機構大力促導之下,性別平等一直是國際社會關注的議題之一,並且隨著國際政經情勢的變化,以不同的語言,結合不同的策略,由外往內,給予各國政府壓力和誘因,將性別平等建制化;同時也提供資金及論述,刺激和引導了在地婦女運動的發展。1946年聯合國婦女地位委員會成立之後,以聯合國為主的國際組織曾先後以提升婦女地位或促進性別平等為目標,要求各國政府設立婦女地位委員會(commission on the status of women)、發展婦女參與國家發展方案(women in development)、設置婦女政策機制(women’s policy machinery)或性別平等機制(gender equality machinery),均廣為各國政府遵從,2004年165個國家都因而設有某種提倡兩性平等的政府機制,1995年北京世界婦女大會提出性別主流化(gender mainstreaming)做為全球性策略之後,十餘年間也蔚為國際風潮,甚至成為國家進步的指標。

  在全球婦女運動中,我國雖未居領導地位,卻並不落後,1946年聯合國創立之初,共有四位女性代表力主於人權委員會之外設立獨立的婦女地位委員會,其中便有中華民國的代表伍貽芳。退出聯合國以後,我國菁英婦女持續以非政府組織(NGO)代表身份和婦女/性別研究學者身份參與聯合國和其他跨國交流活動,引進國際潮流以及各種運動論述,創造本地婦女運動的多元面貌。1990年代中期,部分女性主義者因為長期與在野的民進黨互動良好,在協助陳水扁當選台北市長後,根據國家女性主義的思考邏輯,從台北市政府開始,企圖透過國家機器,由上而下,藉執政優勢來推動婦女運動,於1996年1月23日設立「台北市婦女權益促進委員會」(簡稱台北市婦權會)。其後婦權會的組織型態複製至中央及地方各級政府。行政院除了婦權會之外,尚由內政部捐資成立「財團法人婦女權益促進發展基金會」,與民間婦女交流。

  然而,行政院婦權會仍因人力及預算有限,但業務涉及所有部會,委員們感到無法以兼職身份督導所有部會的性別相關業務,同時亦受到國際性別主流化潮流感染,乃有專設機構之議,透過婦女新知基金會、女性學學會及全國婦女聯合會的推動,提出了在行政院下設立一級機關「性別平等委員會」的構想,2003年8 月為當時的行政院院長游錫堃接受,併入行政院組織再造方案。2008年新政府上任後,重新審視此案,務求在設計上更有效能,更符合社會期待。

  數十年來,各國政府的治理模式、性別思考、性別平等建制都歷經改變,國內外相關研究也逐漸累積,對於我國當下的組織再造具有可貴的參考價值。本研究將根據國內外相關的文獻與研究、官方網站、與國外機構的直接通訊、對國內婦女團體領導人的問卷、行政院研考會的三次焦點座談會議紀錄、對婦運人士、政府相關機構性別業務負責人及公行學者專家的深度訪談、婦權會及婦權基金會的公文及書面資料等,分析國外政府(瑞典、澳洲、紐西蘭、英國、韓國)行政體系中性別平等推動機制之走向與現況,檢視我國政府性別平等推動機制之現況與問題,考量行政資源公平有效分配的前提下,提出我國中央政府性別平等推動機制應具備之職能建議,及有效發揮該職能之最適組織設計 。

瑞典等五國之發展與現況

顧燕翎 范情

1. 瑞典等五國之發展與現況


表一:瑞典等五國國家級性別平等機制現況
國家 機構     職掌 成立 人數 註
瑞典 族群融合及性別平等部(Ministry of Integration and Gender Equality)


瑞典平等監察官(The Swedish Equality Ombudsman)
公民權、消費者事務、民主議題、歧視議題、性別平等、人權、族群整合、都市發展、非政府組織及青少年政策

確保歧視不在任何時地發生,以及促進平等權利與機會 2007




2009 122* *相等於全職人數(full time equivalents)

附設於族群及性平部,在個別事件上獨立決策
澳洲 家庭、住宅、社區服務與原住民事務部(FaHCSIA, Department of Families, Housing, Community Services, and Indigenous Affairs)
下設
婦女辦公室(Australian Government Office for Women)




影響政策、內閣、預算的決定,以保障婦女權益,並代表政府出席國際婦女活動 2007




2004 3054




60
紐西蘭 婦女事務部(Ministry of Women’s Affairs) 1.對各部會提供有利於婦女的政策諮商和建議;2.向公部門各委員會提供符合資格的女性委員名單;3.代表國家參與國際婦女事務。 1984 32.69*

英國 就業與年金部(Department for Work and Pensions)
下設
政府平等辦公室(Government Equalities Office)

平等與人權委員會(Equality and Human Rights Commission )


婦女全國委員會( Women’s National Commission)


研究、推動、跨部會協調有關種族、性別、人權等相關的平等事務

消除歧視、追求平等(性別、性傾向、種族、身心障礙、年齡、宗教…)、保護人權。接受申訴、從事倡議、教育、諮商。

代表全國婦女團體向政府發聲


2007


2007
 



1969 113,000*

88


委員10-15人


委員15
人,開放會員制






經費來自政府,獨立運作



經費來自政府,獨立運作
韓國 性別平等部 ( Ministry of Gender Equality) (韓文稱婦女部 )

韓國女性開發院 (KWDI, Korean Women’s Development Institute)
發展執行性別相關政策,提升婦女地位

研究訓練機構,政府智庫角色 2001


1983 100人


89人 經費來自政府

2005年改隸國家經濟人文社會科學委員會,半自主性


1.1. 瑞 典
1.1.1. 瑞典性平機制演變

  瑞典是一個公私部門的決策階層互動頻繁、共識高、統合度強的國家,早在1960年代主要的政治領袖們便無異議同意施政的重點之一是鼓勵已婚婦女進入就業市場,以滿足僱主的人力需求,60至90年代西方民主國家致力於發展社會福利,瑞典政府此時大力推動公共托兒、就業父母(working parents)保險、開徴個人稅等等,同時發放照顧津貼、提倡就業父母部分工時等。長久以來,托兒和婦女就業訓練被當做主要的社會福利政策,托兒政策最初是為了活絡勞力市場,之後是為了兒童教育,一直都不是性別議題 (Lindvert 2007: 238- 243) 。 婦女就業訓練則被視為具有性別平等的象徵意義,也符合擴充勞力市場的原則,只是成效不彰(240)。在其他國家位居核心的性別議題,如性別歧視和性暴力,因為被認為和工作或資源重分配的關聯度不高,90年代以前在瑞典並未受到各方面重視 (250) 。

  Lindvert (241-242)指出,瑞典的性別政策邏輯十分務實,借用根植人心的階級平等概念發展出中性的性別平等概念,而其內涵則由各不同利益團體自我詮釋。1972年在首相辦公室設立了一個性別平等小組(unit for gender equality between women and men),然而,此小組卻不是政策的主要推動者,性別相關政策仍是循傳統政策管道,由政黨、政府的勞工、社會部門、婦女團體、工會等共同協商。

  1976年瑞典政府設立不管部會的性別平等部長(Minister without Portfolio for Gender Equality),來彰顯性別議題的重要,1982年設置性別平等處(Gender Equality Division)來協助部長做政策協調、立法、推動性別平等、參與國際活動。最初性別平等處設於勞動市場事務部(Ministry of Labor Market Affairs),之後隨著不管部會的部長職務變動而置於不同的部會之下。同時,為部長提供政策諮商另設有性別平等委員會(Gender Equality Council),一年和部長開會四次,最初成員只邀請婦女團體代表,1982年擴及政黨和其他團體代表。除此常設委員會之外尚有因應特殊議題而設的臨時顧問團,如爸爸團、低收入婦女團等。(Bergqvist, Blandy and Sainsbury 2007: 227-229)

  1990年代初,受到社福政策緊縮、對加入歐盟存疑、1991年大選女性當選人減少等因素刺激,婦女運動活力大增,醞釀組織婦女黨,也帶動性別議題的討論。1990年代中期,性暴力和性侵害成為新的焦點議題,也因而導致防止暴力和禁止買春的立法。1994年國會選舉,女性議員席次由34%增至40%。在此選舉中,社會民主黨(Swedish Social Democratic Party)以性別平等做為主要訴求,允諾未來政府中新任用的官員將有半數為女性,爭取女性選票,阻擋婦女組黨;自由黨(Liberal People’s Party )也在性別議題上與之競爭。自此之後瑞典政府任用的官員女性便一直居半數左右。也在同一年,政府各部門都加入推動性別平等,各地方政府也分別設立各自的性別平等官(gender equality officer)。1995年聯合國世界婦女大會的北京宣言和1997年歐盟的阿姆斯特丹宣言使得性別主流化成為瑞典的官方用語。(233-235)

  瑞典政府曾於2005至2007年間成立任務編組的性別主流化支援委員會(SGMSC, Swedish Gender Mainstreaming Support Committee),為期兩年,負責研究和訓練,並編撰了兩本實用的手冊《性別主流化手冊》(Gender Mainstreaming Manual)及《公共服務性別平等》(Gender Equality in Public Services),因此瑞典的性別主流化進行得相當澈底,首先所有內閣成員都得接受訓練,每個部會各自訂定執行計畫,並設置聯絡人。2005/06年的性別成果分析指定了50個目標(goals),數個指標(indicators),以及60項必須向部會提出性別平等活動報告的指令(directives)(234-235)。不過,婦運陣營對性別主流化褒貶不一,贊成者認為不只可以將婦女議題從邊緣位置推向中心,成為重要的政策,也因為暴露傳統組織和文化的男性中心思想,而具有改造社會的巨大潛能。反對者則認為性別主流化已演變成技術和工具,成為既存權力結構的一環,因此不具改造社會潛力。而且若性別主流化涉及所有人、所有業務、所有政策,就變成無人負責,也沒有優先次序了 (241-242) 。

  兩份獨立的評鑑報告都指出政府在指揮監督性別平等的施政上缺乏一致性和連貫性。部分婦運人士和女性主義官員指出,既然性別平等業務涉及所有部會,理應設立一個中央級的行政單位,倡導最力的是女性主義倡議黨(Feminist Initiative),該黨還主張除了行政機關以外,國會也應成立性別平等委員會,不過該黨並不支持性別主流化的形式性作法,而是將女性主義的平等、包容、關懷、分享等核心價值落實於施政 (241) 。性別平等法雖於2006年通過,其中有關中央級性別平等專責機構的設立卻未獲國會支持 (241-243) 。

1.1.2. 瑞典性平機制現狀

  瑞典政府於2007年成立族群融合及性別平等部(Ministry of Integration and Gender Equality),主管的事務包括公民權、消費者事務、民主議題、歧視議題、性別平等、人權、族群整合、都市發展、非政府組織及青少年政策,在決策層級之下設有執行業務的處、室及祕書處(divisions, offices and secretariats),性別業務屬性平處(Division for Gender Equality)(Division for the Advancement of Women 2009)。現任部長Nyamko Sabuni為出生於東非蒲隆地的新移民女性(Ministry of Integration and Gender Equality 2009 website)。2007年1月1日改組後的中央政府設有總理辦公室、12部及一個行政辦公室(Office for Administrative Affairs),相當於全時工作者(full time equivalents)的官員總數4,639人,其中族群融合及性別平等部有122人 (Government Offices of Sweden 2008: 52)。(以上數字不包括附設於該部的agencies, 如下段所述之委員會。)

  2006年瑞典的反歧視委員會(Commission on Discrimination)檢視整合各種反歧視法律並結合歐盟的反歧視指令時,建議整合所有相關法律,並合併四個反歧視監察官辦公室:平等機會監察官(Equal Opportunities Ombudsman)以及反種族歧視、反失能歧視和反性傾向歧視監察官,後三者都贊同此議,唯獨前後任的平等機會監察官辦公室都反對合併,理由是女性群體並非因為是少數而被歧視,因此歧視的性質和處理模式不同於其他形式的歧視,而需要獨立的辦公室。反對合併的有左派黨(Left Party)、新的女性主義政黨、女性主義倡議黨以及兩個最大的工會(The Swedish Trade Union Confederation and The Swedish Confederation for Professional Employees), 其他大多數的政黨都以效率和較易處理多重歧視為理由贊成整合(Bergqvist, Blandy and Sainsbury 2007:239-240)。2008年新的反歧視法通過後,2009年1月1日四個辦公室已正式合併為瑞典平等監察官(The Swedish Equality Ombudsman),(The Office of the Ombudsman against Discrimination on Grounds of Sexual Orientation website).其主要任務為確保歧視不在任何時地發生,以及促進平等權利與機會,涵蓋領域包括性別(sex)、跨性別認同和表現(transgender identity or expression)、種族、信仰、失能、性傾向、年齡 (Act concerning the Equality Ombudsman 2008)。平等監察官附設於族群融合及性別平等部,與其他七個同設於該部的agencies一樣,接受部長任命,並服從該部的法令與政策指示,但在個別事件的決策上保持獨立運作(Government Offices of Sweden 2008: 36)。

1.2. 澳 洲
1.2.1. 澳洲性平機制演變

  澳洲政府屬於聯邦體制,中央與地方分權,(但二者權限界線不清,而時常導致政策爭議),不若瑞典之權力集中。多元競爭的政治環境反映在遊說團體與民間組織競相爭取政治影響力之上。二次大戰後澳洲的自由市場經濟至1970年代朝向社會自由(social liberal)主義發展,至1980年代則是新自由主義經濟當道(Eisenstein 1996; Lindvert 2007),外在政經情勢的轉變左右了婦女運動與政府的互動。1950及60年代在UN及國際婦女團體影響下,澳洲婦女團體長期努力爭取在勞工部(Department of Labour and National Service)下設立婦女局(Women’s Bureau),爭取平等工作權,終於在1968年如願以償(Russell and Sawer 1999: 374-375),是澳洲政府最早的性平機制。1960年代末,第二波世界性婦女運動在澳洲跟從者眾,70年代初組成了兩大團體:女性解放(the Women’s Liberation)和婦女選舉遊說團(WEL, the Women’s Electoral Lobby)。此時工黨(Labor Party)領袖Gough Whitlam以改革開放為號召,得到女性主義者支持,獲得政權。1973年,Whitlam在總理府(Department of Prime Minister and Cabinet)設婦女議題顧問(adviser on women’s issues),任命Elizabeth Reid為首任顧問,(1974年擴編為婦女事務辦公室(Office of Women’s Affairs);1977年改稱婦女地位辦公室(Office of the Status of Women)(Office of the Status of Women website)。由於設在總理府之內,政府各部門的提案都需透過性別角度來檢視其對女性的影響,因而大量女性主義者進入政府部門,推動性別平等政策(Eisenstein 1996; Lindvert 2007),大量女性主義官員參與政策制定的現象催生了新的英文字”femocrat”。幾年之內,在WEL、女性主義官員、女性解放運動、工黨女黨員、工會運動女性成員通力合作下,陸續推動對女性友善的政策,如全國性托兒方案、平等就業機會方案、稅制改革等(Eisenstein 1996)。Reid將這些成果帶到墨西哥市聯合國婦女大會報告(1975年),備受推崇,成為樣版,以致產生了世界行動方案(World Plan of Action),聯合國也因而要求各國政府成立國家級提升婦女地位的機制(national machinery to advance the status of women)。澳洲發明的性別預算(women’s budget statements)也於此際成為重要的性別平等衡量工具(Sawer 2007: 21-22)。

  1970年代至1980年代中期可謂澳洲女性主義與政府合作的全盛時期,之後便跌入谷底,僅少數地方除外 (如South Australia and Australian Capital Territory)。1980年代後期政府預算因經濟衰退、財政困難而削減,影響到政策執行,即使工黨執政,也不得不採行新自由主義的經濟政策,緊縮政府部門,加強外包,強調競爭。1995年自由黨(Australian Liberal Party)領袖John Howard 提出主流統治(governing for the mainstream)口號,贏得選舉(Sawer: 24),政策趨於保守。而澳洲婦女團體,甚至女性主義團體之間各自運作,意見不統一,其多元分化的文化傳統也使得她們不贊成成立一個中央領導團體,加上澳洲一向支持弱勢發聲,政府資助新團體成立,同時,因為受到稅捐單位強制徵收離婚父親子女養育費的刺激,男權團體興起,眾聲紛紜之下,多元歧異的立場削弱了婦運的單一性和政治影響力。

1.2.2. 澳洲性平機制現狀

  Howard政府幾乎瓦解了澳洲的婦女政策機制,從削減人權、婦女部門預算開始,並利用性別主流化的口號關閉政府部門內和部門間的性別小組,包括極具象徵義意的婦女局(1997),而著重於某些特殊方案,如性暴力防治。2004年婦女地位辦公室移出了總理府,改名為婦女辦公室(Australian Government Office for Women),下放在家庭與社區服務部(Department of Family and Community Services),失去了部會協調的功能,也不再做性別統計和性別分析(Outshoorn and Kantola 2007: 275)。2006年尚有50名工作人員(Sawer: 28-30)。2007年工黨勝出後,仍維持原制,只是將該部改組為家庭、住宅、社區服務與原住民事務部(FaHCSIA, Department of Families, Housing, Community Services, and Indigenous Affairs),共有三位部長,其中一位負責住宅與婦女地位。婦女辦公室的主要任務在影響政策、內閣、預算的決定,以保障婦女權益,並代表政府出席國際婦女活動(Office for Women website)。家庭、住宅、社區服務與原住民事務部共有3054名人員(Australian Public Service Commission 2008) ,澳洲政府因公共服務法受僱的公務員(不包括軍方、國營企業等)2008年6月共147,598人(APSC statistics 2008)。

1.1. 紐西蘭
1.3.1 紐西蘭性平機制

  紐西蘭的性別平等機制在組織型態上數十年維持不變,與其他國家的不斷調整大不相同。婦女事務部(Ministry of Women’s Affairs)成立於1984年工黨(Labor Party)主政期間,當時全體成員僅20人,二十多年來,歷經左右兩黨,逐漸增至2009年的37人(相當於全時工作者32.67) ,(2008年6月紐西蘭公務人員共45,934人,相當於全時工作者43,569人,其中約18,500服務於中央政府(State Services Commission 2008; Career Services website).主要任務包括:一、對各部會提供有利於婦女的政策諮商和建議;二、向公部門各委員會提供符合資格的女性委員名單;三、代表國家參與國際婦女事務。2008年底紐西蘭大選後,保守偏右的國家黨(National Party)取得政權,婦女部向新任部長 提出報告書,其建言摘要如下:

  政府應保障人民安全、健康、受教育、具備工作技能,可以充分發揮潛能,自立自足。目前紐西蘭婦女的集體潛能尚未得到充分開發,因此政府應以兩性平等為目標,消除男女實現個人潛力的差距,給予個人生活更多元選擇和彈性。但方法上應有別於過去的女性主義手段,而更重視家庭、男性對女性生活的影響,著重於改善兩性關係、發展(對兩性而言)平衡家庭照顧和工作的環境、減少職業(性別)區隔、賦予女性集中行業更公平的價值(不要低估女性工作的價值)、降低家暴、性侵害、提高高品質托育之可近用性(accessibility)等。

  婦女部應與其他部會、民間組織、社區、個人發展更多合作關係,而不應以立法或性別影響評估等強制性的方式介入其他政府單位的行政。

  根據女性主義政治學者Teghtsoonia(2004: 267-284)的研究,紐西蘭政府於1980年代開始,同時推動政府再造和性別分析主流化(gender analysis mainstreaming),歷經20年,經過左右兩黨執政,政府再造獲得相當成功,性別分析卻始終無法深入政府各部門獲得廣泛接受,一部分原因是政府再造所重視的成本效益、公平客觀與固有的工作價值若合符節,容易被公務員認同,而性別分析主流化則一方面因為挑戰客觀背後所隱藏的固有性別歧視,受到抗拒;同時由於公務員普遍欠缺性別方面的專業訓練,問題意識不夠,無法辨識也無法針對問題提出解決方案。除非性別分析主流化被列為最優先施政目標,得到政府內主要政治和行政領袖大力支持,否則婦女部雖有重要的象徵意義,終難促成政府內部政策分析方法上重大及持久的改變。

  Teghtsoonia(271)分析,1984年婦女部首任主管(permanent secretary) Mary O’Regan從體制外進入政府,堅守女性主義原則,無意宦途升遷,與社區婦女團體保持密切合作,保現良好,卻於1988年仍是工黨執政時被替換 。繼任者Judith Aitken大力支持政府的新自由主義經濟政策,減少與社區婦女互動,轉而向婦女部部長效忠。這種與基層保持距離的作法也可能是保持婦女部在政府部門精簡中不被裁併的主因。

1.4. 英 國
1.4.1. 英國性平機制演變

  英國政府最早設立的平權機構是成立於1965年的種族關係委員會(Race Relations Board),之後便是1969年的婦女全國委員會(WNC, Women’s National Commission),WNC的經費完全來自政府,卻獨立運作,代表全國婦女團體向政府發聲。會員(稱為合夥人partners)包括民間團體與個人,入會資格採取開放報名。WNC設主任委員一名,委員15名,由政府任命(Women’s National Commission website),並配置少數公務員。1998年搬到內閣辦公室(cabinet office),與婦女小組(Women’s Unit)(後詳)聯合辦公。之後便隨著婦女小組在不同時期於不同部會辦公。由於WNC代表眾多團體和個人,各有不同的宗教、經濟、政治主張,以致WNC雖然自稱代表非主流團體(WNC website),在性別議題上卻表現得十分保守,在諸如墮胎、性工作等議題上不敢表態,而迫使運動團體在這些議題上必須轉與女性主義國會議員合作 (Lovenduski 2007: 149) 。

  平等機會委員會(EOC, Equal Opportunities Commission)成立於1976年,是因應1975年性別歧視法(Sex Discrimination Act)所設置的監督機構,與WNC相同,其委員由政府任命,卻是獨立於政府的半官方機構。2007年與婦女小組一同併入平等與人權委員會(Equality and Human Rights Commission) (149-150; Wikipedia: Equal Opportunities Commission) 。

婦女小組成立於1997年工黨(Labour Party)執政期間,工黨因為曾經在野18年,與民間倡議團體發展出較密切的互動,政治態度較為開放,想藉此機構將女性觀點注入政府各部門的政策。四年之間,工作重點放在托兒、婦女就業以及人身安全,可惜成效不彰,因為編制太小、沒有效能、不受重視,而且隨著所屬部長(minister)在不同部會轉移,最早設在社會安全部(Department of Social Security, 後改名為就業與養老金部Department of Work and Pensions)。2002年改制為婦女與平等小組(Women and Equality Unit),預算及編制都擴大,重點工作放在經濟議題上,如男女工資落差。小組工作人員63人,大部分是調自其他部門的公務員。行政主管Angela Mason為同志運動健將,關心性傾向歧視(sexuality discrimination)大於性別歧視。在2007年改組併入平等與人權委員會之前,小組亦是隨著主責的部長而屬於不同部會,前後歷經貿易與工業部(Department of Trade and Industry)、文化部(Secretary of State for Culture)以及社區及地方政府部(Department for Community and Local Government),小組的表現隨領導者的能力和見識而異 (Lovenduski 2007: 154-155) 。

1.4.2. 英國性平機制現狀

  根據2006年通過的平等法(Equality Act),平等與人權委員會(EHRC, Equality and Human Rights Commission )整合了種族、身心障礙、平等機會等委員會,於2007年10月1日成立。整合的理由是一個人可能同時具有多重身份,同時受到多種歧視,應協助其解決整體問題。EHRC是一個接受政府預算的獨立機構(non-departmental public body), 以消除歧視、追求平等(涵蓋性別、性傾向、種族、身心障礙、年齡、宗教……)、保護人權為目標。委員(commissioner) 10至15人,由平等事務大臣(Secretary of State for Equality)任命(Equality Act 2006: 10)。除了接受申訴之外,並從事倡議、教育、諮商,對象有政府機構,也有民間團體(教導他們如何和政府交涉)(EHRC website)。1969年成立的婦女全國委員會(WNC)至今仍存。

  政府內部與性別平等高度相關的部門則是2007年10月12日成立的政府平等辦公室(GEO, Government Equalities Office),成員共88人,負責研究、推動、跨部會協調有關種族、性別、人權等相關的平等事務(equality issues)。特別是支援家庭功能(老、幼、失能者的照顧)、減少婦女所受的暴力、改進犯罪婦女的處遇、培植少數族裔婦女以強化社區凝聚力等。同時GEO也是婦女全國委員會(WNC)和平等與人權委員會(EHRC)在政府內的支援機構(GEO 2009)。GEO附屬於就業與年金部(Department for Work and Pensions), 該部屬於服務輸送單位,公務員占全國25%, 工作人員相當於全時者113,000人(不包含附屬之agencies)。

1.5. 韓 國
1.5.1. 韓國性平機制演變

  與許多國家類似,韓國的婦運團體在聯合國推動婦女十年(1976-1985)時開始要求成立國家婦女機構,到金泳三總統上任為1995 北京第四屆世界婦女大會準備,才發揮政策影響力,但其運作近來飽受批評。
全斗煥政府於1983年設立的韓國女性開發院 (KWDI, Korean Women’s Development Institute)在保健與社會福祉部(Ministry of Health & Social Welfair)之下,屬於研究訓練機構,研究婦女地位、提供政策建議、評估 及婦女領導訓練,後來隨著韓國婦女事務機制改變而移轉,1989年移轉到總統府第二政治局 (MPA 2, Ministry of Political Affairs No.2),1998年隸屬大統領辦公室社會科學與人文委員會(Social Science and Humanities Council) ,成為半自主性的政府智庫,2005年改隸國家經濟人文社會科學委員會(the National Research Council for Economic, Humanities and Social Sciences),至今仍存在。

  開發院早期不僅是象徵性櫥窗,且資源充沛,1983年有16位研究員,1998年組織重組,因經濟危機及許多民間團體也要求參與政府計畫,該院人員縮減為91人,政府資金由全額降至70%,開始仰賴接案。雖然只是研究機構,其研究成果對之後的改革仍有助益(2003:301 ),如婦女參政比例、全球化與婦女發展計畫的十項婦女優先政策、全國性別態度調查等,尤其是針對性別法律改革、評估婦女福利相關政策,如:托育設施、單親媽媽、暴力庇護所及老年婦女照顧。但婦女團體卻批判其早期(1987年以前) 無法保障政策能被接受或執行,且研究仍根植於「發展」及「人力資源運用」概念,不提「平等」,提升婦女地位的目的是為了經濟發展而非改變兩性權力關係(Nicola 301),且礙於政策建議的角色,研究傾向政治可行性,因此對政策改變相對有限,也因研究者需與其他政府部門人員保持良好關係,而未積極批評既有政策。特別是1998年資源縮減後,仰賴接案,重點放在保證短期的政治可行性,以及不威脅與政府內資料提供者的關係。2007年6月除了性別平等研究,新增兩個部門;性別主流化研究、工作與家庭政策研究,後者主要著重工作與家庭生活調和及婦女人力資源發展。雖然被婦女團體質疑無須像一般民間團體努力募款,長期坐擁政府資源,及其御用特質或未被充分運用,但仍是有潛在重要性的政府機制(Nicola 2003:302)。

  1988年盧泰愚政府兌現選前對婦女團體成立中央及永久單位的承諾,將原本處理奧運事務的總統府第二政務局 (MPA2, Ministry of Political Affairs No.2)改為負責婦女與家庭事務。但只有員額20人及有限經費,充其量是一個小部會,無法提案,只能在內閣會議對婦女相關事務提建議。原本業務包括婦女、老人、幼兒事務,1990年集中於婦女事務,主責各部會婦女相關部門、政黨及地方政府的政策協調,與婦團合作促進婦女社會參與、人力資源培訓。被批評過於著重宣傳,性別平等象徵意義多於實質內涵,強調許多「第一」,如「第一個」女性事務部門,而開放培訓婦女機會也只是呼應聯合國婦女發展(Women in Development)的要求。

  1995年金泳三政府時期,MPA2員額增至59人,且因應全球化策略及北京論壇性別主流化要求,規劃十項性別優先政策,MPA2官員趁機草擬並通過婦女基本發展法 (WBDA , Women’s Basic Development Act),使中央及地方政府依法必須執行相關婦女政策,也提供MPA2較穩固的法律地位,並成立婦女發展基金,著重提升婦女社會、經濟及政治地位的計畫及婦女非政府組織的活動。雖然發展法被認為是韓國婦女機制運作的重要轉捩點,整體而言因MPA2層級不及部會,資源短缺,雖為協調單位,但無法要求總理對其他部會施壓,效能不彰,政策創制角色微弱。兩位總理的婦女政策皆從個人政治利益考量,所任命的幾位負責人雖也具女性主義背景並對婦女運動親善,大部分卻無性別專業和婦女運動經驗,MPA2如其名成為政治人物動員婦女選票或尋求政治利益的機制 (304-305 )。

  1998年金大中總統宣示性別平權為國家發展重要目標也有意願提供資源(307),但在度過經濟危機的前提及「小而強的政府」的口號下,進行國家機制的縮減和重組,違反婦團長期要求強化MPA2為成婦女事務部的要求,反而設立一個相對弱勢的大統領直屬女性事務委員會 (PCWA, Presidential Commission on Women’s Affairs)。PCWA層級較MPA2低,也不能獨立提案,員額51人,但因認知婦女議題業務獨特及橫跨各部會的本質,搭配六個與婦女政策相關的重要部會分別設置六位婦女政策官聯絡人 (women’s focal points):教育、健康與福利、勞工、家庭與政府事務(Home and Government Affairs)、法務 (Justice)及農林。這個輪軸式設計以直屬總統辦公室的委員會為軸心及協調機制,希望更有效地將性別考量廣及一向性別盲的政策領域。

  Stetson and Mazur (1995) 曾指出中央跨部會( centralized cross-sectoral approaches)是最有助於促進性別政策的安排。儘管PCWA讓一些婦團失望,也不符金大中政府對性別平等的承諾,但金大中的確努力開放政府機制,建立與民間合作關係,邀請外界專家及婦運人士擔任婦女政策官(WFP),也讓運動團體更正面了解PCWA(Nicola ,311,312) 。且PCWA附設之Council of Commissioners(由六位相關部會副部長、七位民間專家和PCWA主席組成)每月開會,有權對PCWA提出的議案及執行表達贊同或要求修正,也保障更多民間意見參與政策發展。這個體系讓婦女團體和市民更能參與國家政策,輪軸系統讓政府政策逐漸從婦女「發展」的範疇轉向追求「平等」。在鮮有女性位居決策層級的韓國政府,任命婦女政策官也是一大成就。雖然婦女政策官辦公室在部會中居邊緣地位,只有五、六位工作人員,且權力有限,但可以重新檢驗每一個部門內相關的法律和政策,也漸漸改變男性同事對性別議題和女性官員能力的態度 (申蕙秀 2003;Nicola 2003:310 ) 。

  PCWA 主責政策協調,但1999 年通過反性別歧視法(GDPRA, Gender Discrimination Prevention and Relief Act)後,2000年PCWA成立性別歧視投訴中心,有權調查及執行反歧視方案,強調婦女人權。中心接收許多投訴,使得PCWA更接近大眾尤其是婦女日常生活,使性騷擾、性別歧視成為韓國公眾日常詞彙。(Nicola 2003:312;申蕙秀 2003)另一項成就為通過支援女性企業法(Act on the Support of Women-owned Enterprises),保障女性公平機會。

  1999年韓國的模式被UNIFEM(United Nations Development Fund for Women)遴選為執行CEDAW最佳的方式之一(申蕙秀 2003)。理論上,PCWA因直屬總統,比其前身MPA2更有權力。但因為PCWA非部會層級,委員會的主席只有部長地位,卻不是一個部長,她可以參與內閣會議,但是沒有提案的權力,PCWA也沒有充分權力對性別相關業務閣員施壓,也不見得了解各部會實際業務,更沒有精力和資源與各別部會一起進入政策推動細節,因此PCWA 與各婦女政策官之間的連結比較著重於建立個人網絡以及表達支持,更甚於具體政策倡議(Nicola 312)。

  然而女性主義官員與婦團長期不滿意PCWA 的層級設計,自1998年夏天開始討論、舉辦公聽會等,尋求最佳的安排機制。

2001 年2月金大中總統在婦團壓力及個人動機驅使(如取悅他的女性主義妻子、和長期競爭對手前總統金泳三較量、提振個人及黨下滑的支持度) (Nicola 2003:314 )之下,宣佈成立性別平等部(MOGE , Ministry of Gender Equality),韓文稱婦女部 ,韓國成為少數設立婦女部會的國家,也是韓國內部一項里程碑。

婦女部有權提法案、設立時有102員額及更多預算,保留六位婦女政策官,地方政府設有相應的性別平等局。原PCWA 所屬Council of Committee 改稱促進性別平等委員會(the Committee of Gender Equality Promotion), 集中關注性別歧視議題,審議、調解、強制執行性別歧視的案件,對有關反歧視的法律和政策提出修改建議。而政策改由另一個諮詢委員會(advisory)提供建議。

  婦女部主責性別主流化、監督婦女發展基本法執行及協調各部會婦女政策官,特別著重防止婦女受暴及就業議題。2003年,韓國成立了直屬於總理的婦女政策協調委員會,負責性別平等政策的制定和修訂,總理擔任主席,性別平等部部長擔任副主席,成員來自12個相關部門。原只設立在六個部門的婦女政策單位升級為總裁主管(director-general),並擴大在每個部門設立婦女政策單位。

1.5.2. 韓國性平機制現狀
MOGE 的前兩任部長為長期全職婦運領袖韓明淑(2001~2002)、池銀姬(2003~2005),她們受婦女界尊重,且善用婦女團體之力推動政策如通過防止娼妓法案和取消家戶長制度,也顯示金大中政府對此議題重視。然而2005年盧武炫政府重組婦女部為「婦女與家庭事務部」,婦女部政策轉向家庭與托兒,下設政策管理與公共關係辦公室、婦女政策局、家庭政策局、孩童照顧政策局、婦女權益促進局。2008年李明博就任後本要改為保健福祉與家庭事務部,因婦團抗議而保留,回復為原名「性別平等部」(婦女部),幼兒照護業務又回到保健福祉部,但六位婦女政策官僅保留法務部一位 。

婦女部這些年被批評執行力差,無法調動其他部會,大量仰賴民間婦女團體,與官僚體系對抗,引起官僚體不滿(Won 2007 );沒有業務,因此承作托兒業務,但面臨外界對此議題想像為產業競爭問題,婦團內部則認為是公共化問題,且未能提供地方政府足夠誘因一起合作,導致執行不力必須退回預算,池銀姬或也因此下台 (Kyounghee Kim, Seung-Kyung Kim,2008:205) 。爭議事件還包括性產業政策,婦女部反對性產業,制訂與瑞典相同的罰嫖不罰娼法律,也引起婦女團體內部爭議,認為無法真正解決問題。婦女部繼任的部長皆與婦運團體保持距離。
 
  許多研究顯示,政治人物並非真心推動性別平等,迫於全球化趨勢,設置由上到下的婦女機制,短期可能有明顯效果,長期卻發現「正式」地位和是否能實際發生功能有差距(Won 262)。MOGE被認為是 結構性弱勢的組織 (institutionalized powerlessness),結構邊緣化及政府內外有形無形的抵制,也造成工作人員的缺乏投入熱情(commitment) (Won 2007 ) 。

  資深官員認為婦女事務散佈於各個部會,不可能集中到一個部會,婦女部可以處理偶發單一事件或計畫,卻無法執行實際婦女業務。同時,婦女部的責任是規劃及協調全政府的相關政策,但政策協調涉及複雜的各團體、部門利益及觀點,女性主義官員認為,除非婦女部升級,例如直達大統領的PCWA或高於部會層級,才可能有實質影響力,讓政策及於各部門,否則很難協調地位相同的其他部會,只有被邊緣化,無法發揮領導角色(266)。

  這樣的部會結構也導致婦女部缺乏資源,由於政策不被重視、部門無權力,預算相對被忽視,專職員額從2001年成立時102人(多於PCWA 的49人),最多在2005年婦女家庭部時176人,2008年回復婦女部員額為100人,是最小的超迷你部會(其他部會人員從295-14,000),結果工作人員疲憊卻只獲得抱怨、責難和忽視(268)。

  此外,由於在政府機制中的不力處境及性別議題的政治性,使婦女部更須仰賴政府外婦女團體的支援。但資深公務員多抱怨婦團意見不切實際,且婦團內部意見及利益常衝突分歧,而來自婦運背景的女性主義官僚則在平衡與婦運和與官僚體系的關係時,感覺裡外不是人,被官僚體系認為代表婦團使命或是政府中的一個婦女團體,卻被昔日戰友質疑出賣、妥協或不能挑戰父權體制(270)。

  這樣結構性的弱勢處境也導致部會中的工作人員心理的弱勢,興起不如求去之心,遑論這樣的政治性議題所需的承諾、打拚的使命感(273)。

1.6. 綜合討論
  根據晚近的研究,我們發現,若以政府對婦運訴求的接受程度以及婦女對於政府決策的影響力做為成功的指標,婦運的力量及其內部對各議題的共識程度、執政目標與婦運目標的相合程度、機構本身的執行能力、主管的領導能力和政治影響力都是成功的重要因素。至於何種組織型態最為有利,則迄無定論,而且各議題為不同政府接受的程度也差異甚大,例如,實行新自由主義市場制的國家願意提高婦女參政比例,卻不願全面公托(Squire 2007: 67; Kantola and Squires 2008);瑞典在1990年代以前將托兒當做主要的社會福利政策,大力推展,卻不重視性別歧視和性暴力。至今性別平等的原則在大多數國家已廣為接受,成為主流論述,但議題、策略選擇和執行模式卻仍具爭議,而各國的選擇因其政治、社會、文化之歷史差異而有所不同。近十餘年來,新治理模式、新公共管理的盛行改變了政府與民間團體的互動方式 ,加上婦運本身因全球連線而多元發展,主張歧異,都增加了組織設計的變動性。當下許多歐洲國家(如瑞典、芬蘭、挪威、英國、德國等)都朝向統合性的單一平等機構的方向發展,將性別、種族、失能、性傾向等的平等與保障融於同一機構,以增強服務的統整與效率。以瑞典為例,瑞典政府一方面整合反歧視的法律和機構,另一方面將性別更細分為生理性別(sex)、跨性別認同和表現(transgender identity or expression)、性傾向,並將三者與種族、信仰、失能等並列,似乎是更尊重差異,也同時避免語言混淆的務實作法。但也有婦運人士擔心統整各種歧視會因此削弱婦運的能見度,而持反對意見。(Squire 2007: 160)

  本文所研究的五國中,瑞典和英國設置的都是統合性的單一平等機構,瑞典是部會級,英國則是置於龐大的就業與年金部之下。此外兩國都還有在政府部門之外獨立運作的平等機制,瑞典的平等監察官設於族群融合與性別平等部之內,但在個案上獨立運作。英國的婦女全國委員會和平等與人權委員會則是接受政府預算,但完全獨立運作。1970年代的澳洲領先群倫,婦女事務辦公室設在總理府內,之後每下愈況,目前已移至家庭、住宅、社區服務與原住民事務部內。紐西蘭則始終維持一個小規模的婦女部。韓國經過數次改變之後,目前保持一個小規模的婦女部,再加上負責研究和訓練的韓國女性開發院以及國會內的婦女組織。

  根據世界經濟論壇(Global Economic Forum)所做的全球性別差距指數(global gender gap index) ,瑞典一向領先,直到去年以極小的差距落後同屬北歐的挪威和芬蘭,三年來,英國從第九名、十一名掉到十三名,紐西蘭從第七名進步到第五名,澳洲從十五名掉到二十一名,南韓則從九十二名、九十七名落到一百零八名(World Economic Forum website)。由此看來,單就組織型態而言,與婦女地位的提升並無顯著關聯。而根據以上五國的分析,社會價值觀、政府效能、決策者的決心和領導者的能力才是性別平等政策落實的關鍵。決策者應慎選優質的幕僚群,才能拓展宏觀的視野,具備與民間團體對話的能力,設定議題,機動調整組織結構,發揮最大成本效益。

台灣的婦女/性平機制現況

顧燕翎 范情

2. 台灣的婦女/性平機制現況

  1996年1月23日成立的「台北市政府婦女權益促進委員會」(2005年起,應台北市女性權益保障辦法施行,更名為「臺北市女性權益促進委員會」),成為我國國家婦女政策機制 (Women’s Policy Machinery)初始範本,影響之後成立的婦女/性平機制模式。這種台灣獨創的民間參與平台運作已超過十年,其成敗或優缺點,值得反省思考。


2.1. 初始範本:「台北市政府婦女權益促進委員會」

  1994年贏得台北市長選舉的民進黨籍陳水扁,回應與其親善的婦運人士建議,成立「台北市政府婦女權益促進委員會」,藉由國家機制,「由上而下」開啟婦女議題倡導的新模式。不同於早年威權統治時期國民黨政府統合民間婦女團體的方式,1990 年代的台灣婦運團體已累積足夠社會能量,主動與政府協商,特別是與長期「在野」、仰賴社會力量支持的民進黨。而民進黨剛進入不熟悉的官僚體制「執政」,也需賴「民意」為後盾,增加政策的正當性 (傅立葉 1999) 。

  台北市婦權會第一屆委員會由婦女團體、學者專家及市府相關局處代表組成,市長擔任主任委員。民間代表的比例達六成,婦女團體依專業類別票選團體代表參與 (林秀琴 1998;傅立葉 1999 ) ,(第二屆以後變成由政府遴聘) 市長為主任委員。最初婦權會定位為諮詢單位,但由於當時的民間委員多半是資深的婦運人士或兩性平權議題的推動者,積極參與規劃婦女政策,並獲首長支持信任 ,演變成為半決策單位(黃淑玲 2008),自此民間委員提案、官員規劃執行、市府背書遂成為施政模式(傅立葉 1999)。所提方案,除了人身安全,還包括老人安養、托育、社會治安。這種婦運人士參與國家機制,執行婦運目標的運作方式如同將國家帶入婦女運動及將婦女運動帶入國家體制(黃長玲 2007)。


2.2. 中央級婦女政策機制

  1996年民進黨婦女部主任彭婉如遇害及白曉燕事件後,婦女團體強烈要求政府重視婦女權益,行政院召開全國婦女治安會議,決定成立「行政院婦女權益促進會」。1997年5月6日在行政院下設立跨部會任務編組的「行政院婦女權益促進委員會」(以下稱婦權會),促進政府各機關橫向連繫,強化推動婦女權益工作之整體效能;1997年3月7日在教育部下設立「兩性平等教育委員會」 (2003 年因通過性別平等教育法,改為法定任務編組的「性別平等教育委員會」),是目前唯一設有性平委員會的部會,推動全國性別平等教育事務,不在本研究討論之內。

  婦權會於第二次委員會議(1997年11月26日)決議設立「行政院國家婦女人身安全基金」,第三次委員會決議改為基金會方式,以符合政府組織精簡,且發揮效能,永續發展,於是 1998年9月24日,由內政部捐助三億元,成立「財團法人婦女權益促進發展基金會」 ,開啟民間與政府對話的窗口,建立一個婦女資源與資訊交流的中心。

2.2.1. 組成及運作

  行政院婦權會的運作模式類似台北市婦權會,但因政黨輪替及院長人選變更而有階段性改變。執行秘書由內政部部長兼任,秘書處設於內政部社會司婦女福利科,負責相關會議等幕僚業務。

  1997-2000年國民黨時期及2001年張俊雄擔任閣揆時期,行政院婦權會召集人最高層級為副院長 ,委員11-15人,社會專業人士1-4人,婦女團體代表1-2人,( 即政府官員佔半數以上),定位為諮詢,無決策功能,不固定召開會議、局處首長經常缺席。第三屆(2001-03)游錫堃院長任召集人, 2002年2月起,採三層級模式運作 ,2003年委員擴增為23-28人(現27-31人),其中社會專業代表7-9人、婦女團體代表7-9人,民間委員人數增加,親民進黨且彼此有信任關係的婦運人士大量進入,並積極投入;第四屆(2003-05)、第五屆(2005-07) 民間委員也以婦運人士為主。

  婦權基金會以內政部資金孳息經營,董事長為內政部長,董事由婦權會委員擔任,目前也接受政府委託或向各部會申請計畫案,是一個半官方機構,2008年底開始與其他類似的基金會需到立法院列席。婦權基金會初始僅有工作人員四人,主要任務為補助民間團體活動經費。之後由於承辦參與APEC事務, 感受國際婦女運動潮流,工作人員自動積極拓展,讓基金會規模擴大,轉化成近似支援婦權會的智庫角色 ,出版台灣女性權益報告及舉辦公聽會、研習工作坊等,目前有12位研究員。

2.2.2. 婦權會的影響力
  婦權會凝聚了政府與民間不同專業,發揮政策規劃、諮詢、督導及資源整合的功能,有效推動婦女權益工作。前幾屆著重人身安全立法、確立各項婦女權益工作重點分工表、制定各項白皮書及政策綱領。持續 追蹤列管相關部會執行委員會決議事項︰如中央及地方婦女預算之編列與執行、加強規劃外籍配偶生活照顧事宜、研議社區托兒照顧服務體系等 。但成立以來,最顯著的功效或影響力則是全面推動「性別主流化」及促建高層級的婦女/性別政策國家機制,兩者皆在第三屆婦權會委員以後,特別是第四屆(2003.4-2005.3)後期。

2.2.3. 推動性別主流化、催生婦女/性平機制

  性別主流化雖是1995年聯合國第四屆國際婦女會議北京論壇的重要決議,由於台灣非聯合國會員國,對政府不具有強制力,但在政府代表參與亞太經濟合作會議 (APEC) ,接觸到國際間推動性別主流化的「整合婦女參與APEC架構」,並自2003年起成立「APEC性別聯絡人網絡」(GFPN, APEC Gender Focal Point Network),由各經濟體與相關論壇指派聯絡人一人,持續推動落實這個架構。
  
  我國的GFPN事務由內政部社會司負責,並由婦權基金會於當年3月舉辦性別主流化國際婦女論壇,開始在國內公開討論性別主流化 (彭渰雯 2008), 10月及11月內政部在北、中、南、東四區,分別舉辦「在地婦女機會與行動── 性別主流化工作坊」。另為了因應APEC會議對於性別議題之重視,及促進婦女國際參與,2004年婦權會第18次委員會議決議新增「APEC性別議題」小組 ( 2004年婦權會第20次委員會議決議,修正為「國際參與組」),希望該小組將APEC相關會議所重視的性別統計、婦女微型創業議題於國內落實推動,並將國內落實經驗帶到國際社會中跟其他國家的代表分享。期間,民間婦女團體得知中央政府組織改造未納入婦女事務相關機制,於是利用性別主流化與國際接軌概念,催生性別平等機制 (楊婉瑩,2004) 。2003年4-5月婦權基金會與多個婦女團體在北、中、南、東四區舉辦「落實性別主流化─設立中央性別事務專責機關」公聽會及2004年的八場「女人發展.國家發展-我國性別平等專責機構公聽會」北、中、南、東公聽會,之後,以性別主流化之名的各項創制在婦權會民間委員的積極推動下展開,行政院逐步推出一連串的性別主流化相關建制,民間婦女團體與性別學者專家也在這個過程中,大幅進入體制內影響政策,被認為是民間婦女團體透過婦權會在體制內推動婦女運動的國家女性主義實驗(黃淑玲 2008),影響遍及行政院38個部會及其附屬單位,被形容為「各部會都動起來」(彭渰雯 2008) 也被形容為震撼教育。

婦權會推動性別主流化的創制包括:
(1) 設置性別聯絡人:
婦權會第19次會議 (2004年7月)決議,仿效APEC,行政院各部會自2004年10月都提出性別聯絡人及代理人名單,擔任該部會內的性別主流化業務之窗口。
(2) 落實性別比例原則:
婦權會第21次會議 (2005年3月)決議,要求各部會所屬共五百多個委員會,在限期內達到「任一性別比例不得少於三分之一」原則。
(3) 執行「性別主流化實施計畫」:
婦權會第22次會議 (2005年7月)決議,要求各部會提出為期四年的性別主流化實施計畫,分為培訓(2005.10-2006.3、試辦(2006.4-2006.12)及推廣(2007.1-2009.12)三階段,因為缺乏完整規畫,過於倉促,難以執行,因此2007年底先將實施兩季的「性別影響評估」暫停 ,婦權會亦於2007年9月成立「性別主流化支援小組」,就各項性別主流化工具進行本土案例與操作指南的研議(黃淑玲 2008)。
(4) 成立性別平等專案小組:
婦權會第23次會議(2005年12月)決議,要求38個部會均比照婦權會在中央的運作模式,設立「性別平等委員會」(後改名為「性別平等專案小組」),透過參與式決策模式協助各單位進行性別主流化,也拓展了民間婦女團體和專家學者參與各部會性別決策管道。(彭渰雯 2008;黃淑玲2008)

(5) 組成跨部會「性別主流化支援小組」:
婦權會第27次會議(2007年9月) 決議,小組工作重點包括性別統計、性別預算(由行政院主計處主辦)、性別分析(婦權會秘書處及財團法人婦權基金會主辦)性別影響評估(行政院研考會主辦)、性別意識培力、各部會性別平等專案小組運作(人事局主辦)等三組六項,協助各部會落實性別主流化工作。研考會花了近兩年時間尋求案例製作修定了性別影響評估手冊。

2.2.4. 其他:中央與地方連結

  除了中央的婦權會外,各縣市政府也成立婦女權益促進委員會及性別平等教育委員會,前者列入考評,後者依法成立。行政院婦權會也嘗試與縣市政府婦權會連結。

2.3. 評 析

2.3.1. 從婦運者/民間參與角度:委員代表性、權責、議題及統合模式

  婦權會的運作模式建立在絨三角(學者專家、政府官員、婦女團體)的概念上:由學者專家提供政策制定者技術性意見,婦運團體提出較為批判性的觀點與社會實際需求,政府執行(黃長玲 2007;林書賢 2008)。某些民間婦女團體認為政府經常與新興議題脫節,國家應與市民社會合作,讓民間參與(黃長玲 2007;黃淑玲2008),婦女運動者可以提供政策刺激。擔任婦權會委員也使婦運者有機會了解部門分工及政府運作,學習如何將議題帶入體制,且體會新議題很快地成為政策的成就。而如有決議,婦女團體又會發揮體制外的監督角色,針對決議事項是否落實,持續追蹤監督。

  但委員積極投入的個人代價即是精力、時間大量投注,精疲力竭。實際運作時,權力拿捏是否得當?所謂新議題是否獲得共識,是否符合婦女需要,哪些婦女需要?由誰決定議題重要性?議題本身也可能有民間各方歧見,婦運團體或公益團體訴求議題多元、路線分歧,參與體制內政策運作經常陷入困境(彭渰雯 2008)。另,委員提案雖有三層級會議把關,但忽略研究及政策形成的應有過程,可能為做而做,貿然執行,錯了再改,一向缺乏資源及影響力的社會運動者把握機會積極做事;然而對肩負重任的決策者言,卻擔心做錯事可能帶來大災難。

  委員會既是決策單位,委員含各部會首長,民間委員與部長共同決策卻毋須負責。而所謂「民間」或婦運者參與的代表性也不是沒有受到質疑,除了第一屆台北市婦權會以部分民間團體互選代表團體 ,其他大多經由單位推薦,首長決定。不同政黨主政,委員即為親近政黨人士,專業堪慮,誰是代表、誰是專家、誰來決定、標準是什麼都構成爭議。

  而被稱頌的「統合」或合作過程其實是經過許多衝撞,有抗拒,有脅迫,因民間與官方對彼此角色拿捏及眾多委員之間角色拿捏不同,如果是一種由上往下壓的「激烈手段」政策運作時,民間委員和公務人員之間的關係如同強悍的指導者/命令者vs 被指導者/被命令者, 實違反女性主義人人平等的基本原則,也滋生公務員抗拒情緒,及因循應付了事的厭氣,不僅傷害公務系統文官獨立性,也耗損議題正當性。

2.3.2. 從公務員角度:學習接受或抗拒排斥、培養女性/性別意識

 對於優秀、認真、有性別意識的公務人員而言,因為民間委員的強烈的使命感和發聲能被高層聽到,只要和個人業務方向、目標一致,也是一種借力使力,只要不被傷害,願意「忍耐」委員。一般部會對於婦運團體或公益團體了解甚少,會有疑慮或卻步,如果主管不認同業務,負責執行業務的人員又無法對婦權委員說 NO ,則兩邊吃力不討好。新議題對某些公務員而言是一種學習,只是在壓縮情形下完成,作為公務體系運轉的螺絲釘又是一個有機體,「如果不認同,做起來會很痛苦。」認真的公務人員願意調整自己的心態,嘗試發現「意義」而接受指令,但龐大的公務體系牽一髮動全身,公務人員若未能獲得獨立反省能力及政策對話的空間,決策錯誤將造成巨大的士氣及資源耗損。

  所謂性別意識不是一項技巧或工具,涉及價值、理念翻轉,非一蹴可及,目前急就章式的培訓多為講座方式,未設訓練目標、沒有評估,也無從評估 。事實上許多較能接受相關訓練或業務的公務人員,都是已從日常生活或實際業務如:防暴及人身安全業務中感受男女不平等。換言之,社會文化和氛圍對個人的影響大過孤立的訓練計畫。

2.3.3. 從機制運作條件

  婦女/性別事務跨及所有個部會,由行政院院長任主委,可以協調各部會,加上各部會性平專案小組及縣市政府婦權會,形成政策網絡。絨三角得以運作也是由於進入委員會的民間代表與民進黨政府原就有較佳的信任關係,獲得首長意志支持,委員之間有長久的婦運合作默契,得以集體行動方式監督各部會,並透過分層會議強化議事效率,使得參與式平台的功能得以發揮(楊婉瑩 2004;杜文苓、彭渰雯 2008)

  但此運作前提是總統、院長及各部會首長有性別意識、或認同重視,否則任務編組的組織隨時可能被解散,首長可能因公務繁忙不親自與會而無從決策。又,首長或公務人員與民間代表之間,如何擺脫黨派歧見,建立信任,也是問題。由於決策機構法定地位不明,組織可能既不能決策也不被諮詢,失去功用。

  各部會性別平等專案小組多半由人事單位負責,人事單位通常不受部會重視,如果主管不認同,僅賴少數幕僚作業,影響業務執行品質。各部會性別平等專案小組外聘委員對部會業務不一定了解,部會內由於首長及相關人員性別意識不足,被動消極執行政策,無法提出性別平等願景及相應的工作目標,組織內部業務分工困難,無法整合,都影響議案討論及執行成效(林書賢 2008)。

  至於縣市政府婦女權益促進委員會端賴地方首長及地方婦女團體的力量及委員成員參與,由於地方自治,如果沒有地方強力民意要求,或中央實質補助,行政院婦權會的決策能否一以貫之下達,很難預估。

性別主流化、性別議題及性別平等建制:分歧與共識

顧燕翎 范情

3. 性別主流化、性別議題及性別平等建制:分歧與共識

  在全球及在地婦運長期努力下,性別平等的概念已廣為國人接受,至少在公共領域中已鮮少受到公開挑戰。行政院婦權會多年來努力的結果使得公務員對性別主流化這個外來名詞不感到陌生,至2009年1月15日止,行政院八成以上的委員會外部委員中任一性別已不少於三分之一 。某些受訪者表示,擔任婦權會委員是極好的學習機會,因此了解到政府運作及各部會主管業務的內容,也因為從性別主流化切入,幫助業務同仁在處理事務之外,還看到人,因為人有性別差異,處理性別便回歸到以人為本,提升了公務員的人性關懷。也有幾位官員表示,原本以為自己的業務與性別無關,在成為性別聯絡人之後,從互動中學到性別角度思考,發現自己的觀念改變,也影響了週遭同仁,甚至受邀成為講師。


  行政院研考會和婦權基金會製作的《性別影響評估操作指南》及性別影響評估表經過不斷修正,已趨近完善,如此全面性地進行評估可能為全球創舉。性別預算方面,大多數國家僅隨同預算書發表性別平等相關之政策聲明書或執行成果報告,或辦理研究分析及教育宣傳等工作,並未於法定預算文件中作單獨分類表達(行政院主計處2008),在我國則已與性別影響評估結合,進入預算體系,算是作業最完整的。人事行政局企劃處周廷威科長(2009: 43)進行性別主流化的跨國比較研究時發現:「國內近年推動的相關措施…毫不會比最先進的國家遜色。」


表二:世界主要國家性別預算推動情形
國家 開始 辦理特色 備 註
澳洲 1984 1.自1980年代中期(工黨剛開始執政時期)辦理,為世界上最早提出性別預算的國家。
2.澳洲政府設有專責的婦女機關,性別預算即由該機關主辦,其他機關協辦。
3.每年度併同預算書發表婦女預算報告,屬官方正式文件。
4.報告內容為各部會提報的原始資料,並未經過整理彙編,且內容只表達本年度預算內容,缺乏跨年度比較。 自1990年代中期,聯邦政府已停止辦理,僅餘少數地方政府繼續推動
南非 1995 1.自1995年開始,適逢種族隔離政策結束,社會充滿反對種族、階級、性別歧視的聲浪。
2.由民間團體結合國會議員主導。
3.進行廣泛的分析、研究,並將成果綜整印製成各項出版品。
4.政府部門亦將性別相關資訊整合於預算書表,於預算日同時發布。 自2000年以後已逐漸停辦
加拿大 1993 1.自1990年代初期開始,由民間團體主導,要求稅收制度應考量兒童照顧的需求。
2.要求接受該國援助的國家,應落實性別影響評估機制
3.政府本身並未採行性別預算 民間團體持續督促
美國 舊金山市政府訂定自治法規及準則,以符合CEDAW的規範,並擇定重點機關辦理性別預算分析 美國係由部分地方政府推動,至於聯邦政府則至今仍不願簽署聯合國「消除婦女一切形式歧視公約CEDAW」,亦未辦理性別預算。
法國 1.由政府機關主導,將年度預算中與促進性別平等相關的經費項目綜整分析,以附件的方式併同總預算發表。
2.由財經部門負責辦理。
德國 2000 由民間團體召開性別預算工作坊
英國 1990年代中期 1.由民間團體主導,每年11月發表性別預算報告,以說明主要政策及預期效益。
2.性別預算著重於稅收及津貼的分析,而非整體支出面分析
挪威 兒少家庭福利部試辦性別預算分析
瑞士 1994 1.針對婦女預算刪減之影響,進行深入的分析研究
2.由政府(機會平等辦公室)、國會與民間共同推動 財政部對於性別預算議題並不支持
愛爾蘭 2000 將性別影響評估整合納入國家發展計畫(中程計畫預算制度)
義大利 2000 針對性別審計議題召開專題研討會議
資料來源:行政院主計處(2008)

  在訪談過程中,我們發現政府中有許多認真優秀的公務員,在極短時間之內完成了諸多不可能的任務,為性別主流化發展了優質的工具,他們不斷告訴我們,這些工具將有助於啟發公務員性別向度的思考 。然而,性別平等的實質議題和優先次序是什麼?由誰決定?誰代表民間婦女?應當採取何種手段達成?在其中政府又應扮演何種角色?甚至性別該如何定義?應否與男女區隔?主流化要如何詮釋?以上種種問題未經廣泛和深入討論,在社會上,甚至婦女團體間都尚未形成共識。工具將如何引領決策?將是一個嚴肅的問題。

  一位受訪學者說,性別不是一個孤立的社會議題,它是眾多社會面向中的一環,牽連極廣,若未經仔細研究評估,在權婦會中即做決策,交由各部會執行,品質堪慮。再以性別預算分析而言,因其扮演的僅是政策後端的執行角色,無法影響前端的決策,目前比較可行的方法是根據各機關中長程計畫的性別影響評估來決定分配預算的優先次序。不幸預算有排擠效應,以社會安全體系為例,弱勢團體之間資源的分配取決於社安體系的整體發展方向。與當前其他在地社會運動相較,婦運擁有較高的能見度和政治影響力,強調性別靈敏度的預算分配將難以避免排擠其他弱勢者需求。然而,在時間的壓縮之下,性別議題缺乏長期、深入、廣納眾意的討論,性別主流化被操作成唯一的政治正確方法和語言,差異的見解自動噤聲,新的性別威權於不知不覺間形成,不知將落入何人之手,因此多位學者和婦權會委員對未來婦權會的走向既期待又擔心。

3.1. 「性別」取代「女性」?

  1995年北京世界婦女會議後,性別主流化成了婦女運動新的階段性目標。gender (社會性別)被認為兼容兩性,著重性別不平等的社會成因,強調男女的共同責任,也顧及同一性別之內的各種差異和歧視,如年齡、宗教、性傾向等,因而在各種文件中取代了婦女或女性,成為政治正確的新名詞。可是這個新流行卻有其弔詭之處,性別如同年齡,只是一個分類的概念,並不指涉任何實體或共同經驗/處境,例如老人或兒童、男人或女人;性別也可以用來涵蓋所有個體,所以很容易被籠統化、模糊化;再者,因為性別一詞本身不具有任何價值(例如平等、人權),在應用的時候可以主觀詮釋,填充任何內容,因而在觀念上挑戰性低,所以比較容易被當權者接受。

  性別既是一個抽象的分類概念,當我們使用這個名詞來界定個人的權利義務時,有其不足之處。因此在聯合國和歐盟的官方文件中,gender和 women and men, girls and boys是經常交替使用或同時並用的(如gender equality of women and men);國內的研究在談到性別時,即使先週詳定義,在實際使用這個名詞時,仍是指男女;行政院婦權會的性別統計也仍是以男女做分類。也就是說,當性別用來指涉實體時,仍不脫生理/社會性別的兩大分類;落實在行動上,仍著重於縮小兩性之間的不平等,或者破除刻板的男女角色/分工,而事實上,所謂性別角色認同、跨性別認同和表現等之所以成為問題也導源於刻板的男女角色有別。換言之,若沒有男女角色二分和男女不平等,便不會有性別平等的訴求。但是,不只一位受訪官員提到,在中央和台北市政府的會議中,都目睹官員因為使用男女或兩性被公開糾正,必須使用性別才是正確,政治正確的強制性令聽者困惑。 

  本研究在問卷試做後,為避免一般讀者混淆,決定採用聯合國、歐盟和國內研究者的慣例,不在定義上區分男女和性別,在行文上則以「婦女/性別」來表示。於此同時,美國新上任的總統歐巴馬於2009年3月6日任命新的美國無任所全球婦女議題大使(U.S. Ambassador-at-large for Global Women's Issues),11日宣布組織完全由行政首長組成的白宮婦女及女童委員會 (White House Council on Women and Girls)。前者反映了新總統體會到婦女議題在全球的重要性,後者則為了確保女性在所有公共政策上被平等對待。二者都重新肯定了女性。

3.2. 「主流化」?

  性別主流化宣稱以改造主流為目標,卻因為採取由上往下的國家女性主義(state feminism)手段,而產生了預期之外的結果,例如:

一. 女性主義者由體制外進入主流,成為其中一份子,而承擔了被主流
同化的風險,或者兩面不被信任的危機,韓國婦女部的女性主義官
員便表示既不被政府其他部門信任,又被婦運陣營批評向主流靠攏。
二. 一些東歐國家以性別主流化為藉口來降低過去社會主義制度下婦女
的諸多保障和取消性別平等機制(Fodor 2006)。
三. 性別主流化的創始者澳洲以國家女性主義引領全球之後,卻因政經
局勢丕變,揚棄女性主義政策,保守政黨甚至以主流統治為口號來
吸引選票,突顯了性別主流化和主流之間的矛盾。

  各種社會運動在制度化階段都有意借重公權力來實踐理想,然而方法的選擇卻需要仔細拿揑,方不至與理想相悖。一位婦權會委員直言,社會運動出身的委員總以為「有做比沒做好」。但考慮到公權力的重大影響,她總會提醒:「做錯了很不好」。一位受訪官員質疑,由上往下強制施政的作法與女性主義所批判的父權宰制有何差異?也有婦權會委員形容政令流程混亂,委員雖然不具法定權力,卻跳過部會直接找院長或總統往下施壓,或經常威脅官員要如此做,卻不進行政策辯論或討論,不斷行使個人影響力的結果,自我膨脹,也使得大小官員心生懼怕,產生反感,反而阻碍了目標的落實。對於求好心切的快速推進,周廷威 (2009: 43-44)語重心長地表示:

制度與文化畢竟都需要時間的累積、沉澱與修正……觀諸北歐國家所達成的成果,是經過20年的推動經驗,目前尚在持續進行改造中……我們除了因應潮流,吸取各國經驗,主動嚐試各方面的改進外,掌握從做中學習,發展出適合本土的推廣方式與節奏,才是能使這項最新人權項目得以生根落實的關鍵。

畢竟性別主流化只是階段性的手段,制度建構只是工具,平等和人權才是必須念茲在茲的終極目標。

3.3. 性別議題

  性別議題牽涉面廣,在婦女團體之間原本不易達成共識,如性產業政策、女性專用車廂;與其他團體亦可能有基本立場上的衝突,如墮胎選擇權、托育政策。即使在議題上無重大歧見,策略選擇與資源分配的優先次序亦可能有所差異,例如對於家暴的處理模式,在提供受害者制度性保護或積極培養自主能力上受訪者之間便呈現相反的態度,對於連結人身安全與性別平等的主張,多位受訪者極力反對,以免「受害者化女性」或者因為「有經費有組織反而創造〔了家暴的〕需求」,使得團體只著眼於當下的家暴處理,而不思根本上去除家暴。她們主張唯有「培力女性」(empower women)或協助其經濟自主才能使婦女有能力脫離受暴環境。防暴聯盟則認為家暴受害人90%以上為婦女中的弱勢者,沒有論述和募款能力,可是一般人期待成年婦女有自主能力,不如兒童容易得到同情和協助。再者,社政單位主管性別意識不夠,不願破壞家庭,涉及子女監護權時,民代還會介入,醫療、司法、警察部門都不重視此類業務,歷來內政部長也只重視治安,不重視家暴。國內由社工擔任家暴、性侵的網絡聯結,不若國外由檢察官以較高位階主導。種種問題都需要隨性別議題被檢視,才會受到重視。

  一位來自鄉村的高階官員則表示,制度化的結果,懂得進入制度的人沒問題,但許多人仍未能進入,這些人往往藏身社會最陰暗的角落,而被忽視,例如鄉下地方的外籍配偶,沒有娘家,日夜幹活,仍被責罵、被毆打,過著不見天日的生活。他再指出,台灣洗腎盛行率世界第一,洗腎人口年年增加,2008年超過56,000人,女多於男,健保330多億用在洗腎。他主張性別主流化應深入基層,在地方設立據點:

  在基層設點,從女性角度切入,讓婦女受苦的問題浮現出來,發掘統計不到的問題。中央與地方發展更密切聯繫,做好健康教育,保障生命安全,取締有毒食物和藥品,減少受苦;另一方面肯定每個人的尊嚴、價值,不能只當做統計數字。可以仿效日本人不分高下,表彰各行各業的達人,發掘個人的價值,發揚農村婦女的精神,並予以肯定,讓其加值。

  另一位受訪者則建議:政府內部推動性別平等應抓住重點先做,例如在國防、教育、醫療體系內認真做性騷擾防治,而在建構統計資料時要慎防誤判。尚有多位受訪者提到設定性別議題(agenda setting)、建立廣納基層的溝通平台、挑選有能力無私心的主事者應是性別主流化最首要的考量,其重要性甚至高於組織建構。

3.4. 性別平等專責機制

  2008年新政府上任後,行政院研考會於2008年10月至2009年1月邀集學者及民間婦運團體代表召開了三場性別平等專責機制座談會,重新審視行政院組織再造方案中的性別平等專責機制,從四個建議案中歸納出可運作及可被接受的甲乙兩案 :

甲案.在行政院設立內部單位性別平等處(性平處),同時保留行政院層級的任務編組婦女權益促進委員會
性別平等處以行政院內部一級單位設立,規劃設置4個科:權益促進科、權益保障科、推廣發展科、綜合規劃科,每科約12至13人,共計約50人。保留婦權會。

乙案.成立機關型態之性別平等委員會(性平會)
以行政院二級機關型態設立,設置3個業務處:權益促進處、權益保障處、綜合規劃處,各業務處約2至3科,業務人力計約52人。另依二級機關輔助人力標準(機關職員總人數25%),輔助人力包括人事、會計等約18人,總員額數約為70人。取消婦權會(因性平會本身已為機關型態的委員會,行政院內不可能再維持一個功能類似的委員會,造成指揮系統混亂)。

  經過三次座談,與會者多數支持甲案 。在我們的訪談中,認同甲案的人數也超過乙案,但大家同時也表達了對於議題設定、溝通平台建立及人員選擇和管理的更大關切。由於性別平等機制的規劃尚需納入政府組織再造的整體架構思考,此處僅著重於受訪者對性平處、婦權會、性平會、婦權基金會等專責機制的期待與評估。

3.4.1. 性別平等處及婦權會

  政府各部會功能有別,設事分工,各司其職,若其中一個部會的業務橫跨所有部會,形同小行政院,可能造成抓權推責,產生分工上的漏洞。以處的形式設在行政院內部,可採取矩陣管理模式,由政務委員代表院長任專案經理人,監督各部會之執行,外部設置類似北歐國家監察官(ombudsman)之監察機制,設計指標(indicators)和指數(index),每年做評估,並接受申訴,委員可由總統提名,國會同意。幾位受訪公務員相信,性平處設於院本部,與人事處、新聞處、府會聯絡處等並列,有固定預算和人力,也有能力做評鑑,而且可透過各部會的性平小組監督部會的表現,有助於性平政策在部會紮根。

  多數受訪者主張婦權會繼續維持,由院長主持,部長與會,參與層級高,貫徹力強,監督指揮各部會的功能也較性平會強。有受訪者表示,婦女透過選舉影響政治困難重重,婦權會是一個難得的非選舉政治參與機制,讓民間婦女得以直接參與高層級決策,減少政治溝通成本。然而從過去各屆婦權會的名單來看,黨派色彩難免,人選侷限於一定範圍,雖展現高度婦運熱情,卻難以保證同樣的熱情在不同黨派、不同時空會延續下去,遑論決策品質和代表性的平衡。

  在幾次會議中,參與者關心婦權會委員是否繼續擁有決策權。婦權會和婦基會過去幾屆十分強調民間委員參與決策,甚至經常在政府委員缺席的情況下由民間委員代表出席、主持會議並做成決策,交由部會執行。然而政府制度的設計卻必須由執政者負所有施政責任,最後可能造成僅願聘任自己熟悉、信任、或者配合度高的委員,反而失去了廣納民意的初衷。

  另有受訪者表示,至今婦權會的關注重點完全由個別委員決定,關心全面性婦女地位,以及醫療、就業,卻不關注性暴力的受害人和加害人。另一位則說,雖然委員為無給職,工作量大,疲於奔命,但婦權會由行政院長主持,相關部會首長為當然委員,故民間委員擁有相當於部長的決策權,卻不必為政策後果負責,若兼婦權基金會委員,尚可分配金錢,可謂有權無責,可能導致權力的腐蝕和濫用。如何選出不具私心、立場超然、具國際視野、基層關懷和性別意識的優質人選是重要考量,委員的代表性和究責性也是一個需要關注的問題。也有受訪者認為,婦女權益應落實在生活上,不是在中央做口號,應回歸到地方實務,讓地方首長願意動起來。一位公行專家建議保留各地婦權會,訂定發展指標,鼓勵各級及各地方政府間之競爭,給予獎勵或表揚。指標不完全採用數字評比,可以做成本效益分析,也可獎勵有意義或有創意的個案,例如發現某一個家暴個案處理得好,以致有一定成果者,給予獎勵。

  一位曾深入參與婦權會運作八年的委員支持甲案的理由是在「價值」和「名位」間的選擇,她以為應將「國家資源分配的性別正義」落實在文官體系。強化公務員的性別意識和操作性別分析工具的能力比設置專責機構來得重要,「更何況國家正值行政組織與人力精簡處境,民生不景氣…切不可再增加國家財政負擔。」

  反對甲案者則表示,性平機制一旦成為院本部的單位將失去獨立機構的宣誓性和代表性,降低了性別議題的重要性和能見度。從婦女運動的角度來看,設立獨立的部會在宣誓義意上形同婦運成功進入政府,是必守的立場,也曾是澳洲、紐西蘭、瑞典、韓國的婦運主張,至今紐、韓都有婦女部,但其領導者已皆非婦運出身,甚至與婦運保持距離,而推動性別平等最成功的北歐諸國則多已將各種平等業務統合於一個部會,與社會、健康、教育或文化緊密結合(表三)。如何協調各種社會訴求做全方位政策規劃,做好預應式(proactive)管理,發展與民間對話的能力,考驗政府的執政能力。

表三:世界經濟論壇2008年全球性別差距指數前十名國家的國家級性平機制
國 家 機  構
挪威 兒童與平等部(Ministry of Children and Equality)
芬蘭 教育部(Ministry of Education)
社會事務與健康部監察官(Office of the Ombudsperson for Equality, Ministry of Social Affairs and Health)
國會(The House of Parliament)
社會事務與健康部性別平等委員會(Council for Gender Equality, Ministry of Social Affairs and Health)
社會事務與健康部(Ministry of Social Affairs and Health)
瑞典 族群融合與性別平等部性別平等處(Ministry of Integration and Gender Equality, Division for Gender Equality)
冰島 平等委員會(Equal Status Council)
性別平等中心(The Center of Gender Equality)
(以上二者皆附屬於社會事務部(Ministry of Social Affairs))
紐西蘭 婦女部(Ministry of Women’s Affairs)
菲律賓 菲律賓婦女角色全國委員會(National Commission on the Role of Filipino Women)
丹麥
社會福利與性別平等部性別平等處(Ministry for Social Welfare and Gender Equality, Department for Gender Equality)
荷蘭 司法、平等與法律改革部性別平等處(Gender Equality Division, Department of Justice, Equality and Law Reform)
愛爾蘭 教育、文化與科學部(Ministry of Education, Culture and Science)
拉脫維亞 社會福利部社會包容政策處(Department of Social Inclusion Policy, Ministry of Welfare)
(根據聯合國婦女發展處2009年2月資料)

  至於在幾次會議中多位參與者一再提出的能見度問題,在國際會議中曾經或正在引領風潮的澳洲、北歐諸國都沒有單一婦女/性別業務的部會,而是以前瞻的規畫和成效顯著的執行能力引起注意和效法。至於設有婦女部的巴基斯坦(Ministry of Women Development)、印尼(Ministry of Women Empowerment)、奈及利亞(Federal Ministry of Women Affairs)、伊索匹亞(Ministry of Women’s Affairs)等國反而不具能見度。

3.4.2. 性別平等委員會

  婦女新知基金會、女性學學會、全國婦女團體聯合會自2003年以來共同推動性別平等委員會,曾經獲得行政院游錫堃院長和多位總統候選人承諾,也經由婦權基金會舉辦過多場公聽會,大選之前更是積極透過行政院婦權會規劃一個四處一室(231人)的部會級性別平等委員會。以婦女運動追求性別平等制度化的發展軌跡來看,從推動各級政府的婦女權益促進委員會到要求行政院設置正式機構,這是一步一步往前走的必然進程;從運動團體的角度,這也是一個可以衡量運動是否成功的重要指標。性平會的設立不僅代表台灣婦女運動的成果,也具備宣示政府推動性別平等的決心,有獨立的預算、人力,可以不必透過其他部會,自己推方案、計畫。有一個高層級的政府機構為全國的性別平等事務負完全責任,主任委員的究責性也十分清楚。對某些婦運者而言,委員會是否成立涉及政府資源分配的公平性,一位婦權會委員雖然最後傾向支持性平處,卻覺得情緒上難以釋懷:「為什麼別的機關仍存在,而我們卻需要放棄性平會? 」

 防暴聯盟根據相同的政策邏輯,要求在性別平等之外,再加上人身安全,成立「性別平等與人身安全委員會」,並聯合十餘位立委在立法院提案,已完成一讀(另外則有立委提案加上兒童福利)。因為不只性別議題,虐兒、虐老問題當下亦十分嚴重,也需要跨部會整合才能有效處理。同時人身安全也和男性暴力息息相關,應提升到與性別議題相等的重要性,併同處理。至於防暴聯盟未能及早參與新知等團體的討論,是因為防暴聯盟成立未久,尚未形成組織發言的管道,並不是此議題不重要。支持性平會的團體和個人則不同意加上人身安全,以免「受害者化女性」。

  反對性平會者則表示,不敢寄希望於性平會主委一人,也擔心一個小規模的性平會將會像客委會一樣被邊緣化,發揮不了指揮其他部會的作用。

3.4.3. 婦權基金會

  對於婦權會的決策品質,多位受訪者主張以婦基會來彌補,婦基會應發展成研發單位,針對婦權會委員和民間團體的提議先做可行性研究,在政策上支援婦權會的諮詢功能。同時可利用基金會的半官方身份規劃國家層級的議題討論、研究,成為政府和民間的溝通平台。可以委外做網站和電子報、進行跨國的對話和合作方案,並結合政府訓練機構,提供民間團體所需的訓練,如如何經營組織、如何創業,並提供獎勵。有公行專家則認為婦基會應另籌基金,獨立於官方發展,具備更強的監督功能,也避免落入御用角色,只做符合政策目標的研究。

3.4.4. 其 他

  在我們回收的問卷 中,有數個婦女團體贊成設立「人權及性別平等委員會」,「因應台灣性別主流化趨勢,及人權、族群的議題亦應一併被關注,人與人之間互為尊重,是性別平等的最高目標」。也有主張設立「人權促進委員會」, 其中再分性別平等組、人身安全組、族群平等組、女性權益促進組。不過這樣的主張在研考會的各次會議中皆未被討論,雖然在世界各國政府皆朝向精簡發展之際,單一功能的部會已逐漸被統合。



3.5. 其他建議

  長久以來,男女兩性的分類規範、限制了人類社會的所有活動,女性主義的出現代表了新的思考角度和新的可能性,一位公行專家說,用性別眼光來看世界,可以減少性別盲點,增加施政透明度,減少貪腐。例如從男女平等和尊重弱勢的觀點不再默許少數惡警白嫖,鼓勵民眾舉發,委託與基層互信度高的團體接聽檢舉電話,將有助於整頓警紀。另一位則說,研考會的國家政策網路智庫(國家政策平台)應增加婦女/性別議題,鼓勵公行學者從事這方面的研究。公務員的性別專業能力需要積極培養,不能讓政府停留在無知和被指導的狀態,缺乏性別政策討論和對話的能力。在專業規劃過程中,政策建言應更為開放,議題設定(agenda setting)尋求更大共識,避免由少數「性別代表」 包辦。

  在重男輕女的傳統下,性別平等代表了新的價值觀,如何去改變積習已久的思考和行為模式,受訪者都指出教育和訓練的重要性,然而應該如何教育和訓練,卻欠缺專業想像。在推動性別主流化的各項方案中,規劃和執行單位往往將全員調訓視為主要手段。只是花了很多經費和人力全員調訓,沒有事先釐清目標,做好訓練需求評估和訓練方案設計,也無法評估訓練績效,加以師資參差不齊,而有一定瓶頸。此外多位受訪者強調,政務官和文官體系的訓練應分開處理,總統、院長應展示決心,高階官員的接受和理解十分重要。瑞典的訓練便是從最高行政官員開始。

  多位受訪者提到需要研擬性別平等法,一位公行學者表示,應訂定反歧視促平等的母法,再在此基礎上,檢視整併現行的諸多相關子法,避免重疊和衝突。
  
  不論制度如何設計皆有其不盡完美之處,大部分受訪者都同意,人的因素左右施政的成敗,人的能力決定其影響力和任務達成情況,其中以領導人的意志和決心最是關鍵,任何形式的組織,若總統和院長不重視,均難以發揮功效。在婦權會加上各部會性平小組的組織現況下,如何產生眾多優質的民間委員人選,同時熟悉部會專業與性別研究,與公務員密切合作,提升決策品質;婦權會委員和部會委員之間建立何種倫理規範等,都是考驗。也有受訪者認為,委員的選聘、施政目標的設定院長都負最後和所有責任,成敗可供檢驗,因而外界不必過於干預。

性別平等專責機制之研析:結論與建議

顧燕翎 范情

  無論就全球、國家或地方性政策而言,消除各種形式的歧視和促進平等已經是普世價值和進步指標,我國憲法自1946年即以主張男女平等和婦女保障名額領先世界各國,1980年代之後性別平等的諸多修法、立法以及機制設立也足以與先進國家並駕齊驅,足證我國菁英婦女的思想與行動從不落於人後。然而立意再好,制度再佳,仍需要與之相融的文化和價值觀,方能生根結果,真正成為眾生的日常生活。當今世界,性別平等執行最落實的首推北歐諸國,以瑞典為例,其社會原有的平等與分享價值觀,民主統合主義的政治運作都與女性主義契合,以致性別權力結構改造工程進行順利。與瑞典等國相較,台灣的婦運面臨雙重挑戰/契機,不僅需要尋求最佳制度設計,尚需/得由性別角度切入,去做文化築基工作:建立平等與分享的價值觀。若不能真正轉換父權價值(金字塔型的構力結構、宰制與附庸的權力關係),創造再多的機關或單位都只是增加權位的角逐,增加公務員案牘勞形而已。


  文化深耕需要時間、耐性和創意,不是全員調訓或表格填寫可一蹴而成的,建立新制度也絶非大就是美,人多就勝,必須考慮成本效益和可行性。我們在甲乙兩案中支持甲案,理由如下:

  在政府走向精簡效能的此時,性平機制以處的形式設在行政院內部,一方面省卻了性平會所需不負責實際業務的輔助人力(人事、會計、政風等);另一方面可採取矩陣管理模式,由專精性別議題的政務委員代表院長任專案經理人,以院長的高度協調監督各部會性別業務,將性別平等業務紮根於所有部會,比起設立一個獨立的性平會,綜理中央所有性平事務,應是更為節省成本,更易於分工協調,更能強化部會性別意識的作法。但前提是國家領導者必須展現充分政治決心,執行者必須有性別/婦女研究專業素養、國際視野、管理知能和溝通協商能力,更重要的是,能夠以無私無我的態度,真心誠意地從事文化深耕的志業,而非將權位置視為個人政治生涯的跳板。

  性平處雖位於行政院內部,卻不宜自我封閉,僅做文件轉呈審核,而應在地方設點,深入城鄉,關注基層,與婦權會和婦基會配合,做好評估、監督工作,以獎勵的方式引導地方政府和民間自發性地發展性平方案,並開放申訴管道。同時性平處也要善用網路資源,參與國際會議,了解世界脈動,建構主動、預應社會潮流的全方位政策機制,做好院長的幕僚工作,積極領導全國公務人員打造平等、關愛的新文化。

  本研究所涉及的五個國家在政府組織的調整上都配合政策走向,展現極大的彈性和效率,以瑞典為例,性別主流化支援委員會在兩年之內完成了研究、訓練和手冊編撰之後便解散,由各部會自訂執行計畫,進行後續工作。相形之下,我國的委員會一旦成立,只會擴編,很少隨任務而轉型、縮小、或解散,部分委員即使沒有實質貢獻,也不願放棄身份頭銜,造成議事品質低落,甚至劣幣逐良幣的局面。婦權會因婦運者的熱情而成立,時日一久,若缺乏反省、更新及監督,很可能僵化失去活力,因此行政院長於提名委員時必須審慎,不淪為酬庸,委員任期也應有一定限制。我們若期望婦權會真正反映民間需求,在制度和運作模式上應重新設計,避免由少數人長期把持,而應與性平處和婦基會合作,發展成為民意平台,提案更應事先經過婦權基金會研究評估,以確保品質和可行性,真正發揮民主統合的作用。

  婦權基金會以半官方身份分享公部門資源有時會受到民間團體質疑,但因為非屬政府部門,不受預算、人事等法規限制,更靈活有效率,應加強其智庫及溝通平台的角色,與民間團體建立伙伴關係,協助政府從事政策分析、工作流程設計、教育訓練、督導評鑑等,此部分工作,若由政府部門來做,常因行政干擾因素而無法精緻規劃。再者此單位也較具彈性身份,方便代表政府參與國際交流合作。在搜集民意時,除了傳統公聽會形式,應採用更深耕民主的討論模式,如開放空間論壇(open space technology)(http://www.frontier.org.tw/ost/case.htm), 連接圈(circleconnection) (www.circleconnections.com)等,在制度設計上開放社區民眾參與,引導參與者自由發言和互動,逐漸在意見交流中形成共識,由下往上,讓更多民間聲音可以被聽到,而不必總是透過代理人發言。

  平等和人權成為日常生活的空氣和水需要經過價值轉換,這是一個備受考驗的過程,必須讓執行政策的公務員感受到對他/她個人和對社會都有好處,才會自動自發去做,甚至展現創意和生命力,而非敷衍應付。我們有優秀的公務員,但是他/她們必須感受自己真正在參與打造一個更公平、合理、安全、和樂的社會,必須感受到領導者的誠意和方法的正確,才會願意全心付出。在政策形成和執行階段,各部會應以任務導向(task-oriented)的編組方式,讓有實務經驗、有專業素養、具國際觀的民間代表、專家學者與官員在特定目標下組成專案工作小組,密切合作,建立信任的伙伴關係,互相激盪啟發,假以時日,必然會產出驚艷世人的成果。

相傳:瓦哈卡故事之三

顧裕光

  愛拉在2006年 12月離開我們在瓦哈卡的公司, 她找到了一個鐵飯碗。

  她的一個親戚在聯邦政府上班。根據墨西哥的不成文法(這是很客氣的說法 ),這個親戚可以把他的職位轉讓給她或任何人, 不管這個人有没有適當的資歷, 能力或經驗。這個職位可能是在聯邦政府、州政府、或是鄉鎮公所。很多人相信, 許多公立學校的老師, 就是這樣代代相傳的。

  2006年瓦哈卡的情況是一團糟, 愛拉的親戚要退休, 這是愛拉的機會。

  愛拉的工作是到瓦哈卡的偏遠貧困山區, 視察政府輔導計劃的執行程度。小額貸款、簡單的職業訓練… 諸如此類的低階程輔助工作。愛拉本身只有高中學歷, 雖然有十八年旅館工作經驗, 她缺乏公務執行、预算、會計方面的訓練。

  我們在瓦哈卡有一個自由工作的攝影師朋友, 他的主要客戶是州政府觀光局。幾年下來, 人頭熟了, 他在州政府會計部門弄到了一個職位。幾個月之後, 他把這個飯碗轉給他太太, 自己回去當攝影師。這兩人都沒有任何會計學歷, 大概也沒有任何興趣, 他們有的是關係。關係、在墨西哥等於飯碗。

  說來說去, 這些公務員職位, 帶不來多少成就感。所為的, 無非是那個飯碗。愛拉接收的, 是一個超級鐵飯碗。墨西哥的憲法規定總統不得連任。每六年聯邦政府的走馬燈就得轉動一番。但是愛拉不必擔心, 她的職位是固定的, 沒有風吹草動的顧慮。甚至如果政府撤銷她的部門, 她必須轉任其他職位。這樣的職業保證, 真是匪夷所思。

  愛拉開始了她的新工作。有時候她的單位會派駕駛和車輛, 但是通常她必須搭乘公車, 去探視偏遠的窮鄉僻壤。所謂偏遠其實並不真是那塺遠, 但是大部分的道路是簡陋的山路, 沒有鋪柏油, 愛拉乘坐老舊的公車, 一路風塵顛波的上山去。

  到了山村, 大概已經是下午, 沒有多少時間工作, 她必須過夜。像樣一點的山村可能有個小旅館, 如果愛拉可以洗個熱水澡, 舒舒筋骨, 睡個好覺, 那真是走了好運。多半時候、愛拉得在村公所過夜, 或在村民家中打尖。一張草蓆 、兩條毯子, 打個潦草的地鋪。 村婦帶來一點粗淡的晚餐, 這就是愛拉山村的一夜。

  愛拉在查吉拉──瓦哈卡外圍的小農村──長大, 她出身寒微, 但是這些山村到底還是過於簡陋。愛拉的工作固然穩定, 她的薪水不能負擔車子和房屋貸款, 她又大部分時間出差在外。為了現實, 她把車子賣了, 把房子租給別人, 自己搬回查吉拉的老家。

  她又成了父母的未婚女兒。