顧燕翎
喝了幾口酒之後，我那不多話的朋友開口了：你的工作就像清掃落葉，葉子不停地落，你不停地掃，讓大家看到你的辛勞，你不但可以保有你的工作，還有機會往上爬。你一下子把落葉都清乾淨了，或者把樹換成不落葉的，有誰看到你的功勞呢？
這是一位我尊敬的前輩，遇有難題總是想到他，他也永遠給我最好的答案。他在公務體系有很深的閱歷，看我整天汲汲營營，老是想改革這，改革那，不知是覺得好笑，還是憐惜，適時點我一下，只是我仍然沉醉在改變世界的夢想裡。
不過，這一次，不是我主動規劃，而是問題自動找上門來了，而且來勢汹汹。
市府大門口的抗議
在傳統社會裡，當人老了、病了、累了、餓了、需要照顧，總是有賢良的婦女扛起照顧的擔子，即使她自己也又病又累。婦女能不賢良嗎？婦人的定義就是賢良勤勞啊！五十年前，年輕的李敖在台大校園穿著長袍馬褂，大聲疾呼，老男人交出權力的棒子！但是女人手中這根棒子卻一代一代傳遞下去，沒有人急著奪取。
然而，時代改變了，女人開始外出工作，子女越生越少，人口遷移越來越頻繁，由南部搬到北部，從北部搬到國外去，老人則愈活愈老。照顧工作沒法再丟給留守家園的的女人，變成了社會問題。健康老人還可以靠自己照顧，那麼生病的、失能的老人呢？應當留在家中，由政府協助家人照顧？還是送到機構，集中照顧？照顧的費用由誰負擔？比例如何計算？若由政府負擔，是交給本人？家屬？機構？這些都是現代政府需要深入思考的政策細節。
政府的預算有限，人民的需求無窮，而且因時而異。如何定下優先次序，合理分配資源，設計出好的制度，讓更多人得到更好的照顧，是嚴肅而且長久的課題。就像如何在每天固定的菜錢裡面，變化出好吃、營養、又不天天重複的佳餚，考驗著當家人的智慧，好的政策也是需要充滿了愛心的精打細算。如果老人都是我們的家人，我們要如何照顧他們？
我就任社會局長不久便碰上SARS肆虐，過了三、四個月如臨大敵的日子。SARS災情漸緩，開始仔細思考各項社會政策的時候，老人問題就找上門了。一天，台北市幾家老人養護機構為了爭取補助費用，在議員支持下，推著一排排空輪椅到市政府門口抗爭，並揚言要丟尿布。
買票政策和拖延戰術
在激烈的政黨競爭中，台灣的社會福利政策早已淪為勝選的工具。每一次選舉，候選人和政黨都競相喊價，用直接發放津貼的方式變相買票，卻沒有好好整理出一套完整、通盤考量的社會福利政策。各種利益團體也學會了在選舉的時候討價，利用討好選民的心態要求候選人匆匆簽下各種政策承諾。這些拚湊的政策到了執行的層面苦壞了基層公務員。各種性質、各種身分對象、不同標準的津貼、補助、機構服務重重疊疊混雜在一起，像是下雨過後的落葉，永遠掃不清。
但問題終有爆發的一天。不過聰明人自有為官之道，只要將問題在時間上往後推，把現在式變成未來式，天大的問題也終於變成別人的問題，甚至自已的進身階了。記住，只要不停地揮動掃把，別忘了讓老闆看見！
1999年，台北市大張旗鼓，輔導老人養護機構合法立案，讓更多老人可以住進去。老人住進機構以後，補助金就直接發到機構去。其中有些人以老人身份，有些人以身心障礙者身分住進去，雖然得到的服務一樣，政府的補助卻不一樣，身心障礙者的托育養護比老人的收容安置審查標準寬鬆、津貼也較高，形成一國兩治。市場跟隨政策起舞，幾年之內，老人養護機構大量增加，有些業者利用各種手段招攬生意，人數快速增加。
預算總額是固定的，很快的，機構照顧吃掉了市政府照顧總預算的四分之三，在家的老人得到的照顧相對變少，政府在預算上也越來越不堪負荷了。為了平衡預算，社會局只得公告依法實施老殘分流的補助方案，也就是住在老人機構的一律按照老人機構的標準補助，住在身心障礙機構的按身心障礙者補助標準，停止一國兩治。
當時社會局發函給各機構，協助它們轉型和訓練，因應新的情勢。但是，福利易放難收，業者抗議之下，社會局答應退一步，新案件按照法定標準補助，舊案則暫緩一年。
哭泣與丟尿布
一年之後，我已接任社會局長，我們通知各機構，將執行公告內容。業者毫無反應，大概早已學會了不把政府的話當真。後來發現真要實施，匆匆找上了議員，再上演抗議戲碼。
業者兵分兩路，一邊找議員在議會召開記者會，由兩位家屬出面哭訴，說他們的生活會因此陷入絕境，卻又拒絶提供財稅資料，讓我們了解他們的問題，設法協助解決；另一邊則推著輪椅到市政府大門口，要求恢復舊作法，否則就要丟尿布，還要到國民黨部抗議，發起年底總統選舉拒投連戰和宋楚瑜。
尋求共識
不管有理沒理，是真是假，在媒體前上演的公開抗議仍是十分有戲劇效果的，真相卻乏人問津，因此社會局被要求重新檢討預算。我同時也在局內檢討決策步驟，要求同仁建立完整的資料庫，才能隨時掌握業務狀況。此外，在做決策之前應當充分討論溝通，詳細評估，模擬可能發生的情形，了解實施方向和執行步驟。一旦公布實施，就應該堅定貫徹，不輕易動搖更改，才能在關鍵時刻為政策辯護。
接下來我們花了半年時間，用盡關係，邀請到最有代表性的專家學者，和團體代表與業者一起坐下來密集討論。除非有特殊的政治考量，團體和政府有相當程度的共生關係，尤其是接受政府補助的團體，因此即使是丟尿布的團體，也有充份的動機接受理性溝通。於是我們一方面我們用心傾聽業者心聲，同時也導入世界發展趨勢，坦白政府的限制與困難，經由討論來建立共同的願景，釐清觀念盲點。例如，業者一再要求政府訂定統一的機構收費標準，我們則說服他們，訂立的應是政府補助個人的標準，因為各機構的收費應當反應它的成本和服務品質，不可能統一。
半年下來，十九次會議，我們不敷衍，不討好，真誠尋求有利各方的改革方案。劍拔弩張的氣氛終於緩和了，也建立了清楚的共識。對照原有的政策，我們在觀念和做法上都做了許多根本的改變，考慮到長者的需求、失能程度，還有家庭及政府之財政負擔，做精確的照顧規畫、財務計算和資源分配。
大家同意新政策的建構方向如下：
一． 建立以社區照顧為主、「在地老化」為目標的老人照顧服務系統。
二． 以個案失能評估結果為接受照顧服務類型、接受補助標準與銜接照顧服務之管理機制。
三． 依據老殘分流概念，分別對不同之照顧需求予以妥善照顧。
四． 從原來「全有」與「全無」兩個補助等級，增加為十個補助等級，擴大服務對象，並且更符合個別需求。
五． 加強推動支持性與預防性的老人照顧服務，延緩老化並促進民眾照顧失能老人之意願與知能。
然後根據這些方向修正舊制度。
新制從2004年實施之後沒有再遭遇抗爭，市民使用服務的比例也如預期地朝向在地老化的方向成長。不過，不論政策訂得多麼完善，因為牽涉到太多不同狀況的個案，而每個個案都是有感覺、有歷史的老人，所以政策執行過程中的每一步、每一個轉折都是成敗關鍵，需要持續不斷的監控和改進，也就是執政者認真不懈的投入。
2007年，偶然聽朋友說起，她的母親是我們居家照顧新制的受益者，若非我們擴大了服務對象和增加了補助等級，她享受不到福利，讓我稍感安慰。
多贏VS兩難
我相信，真正好的政策不應是零和的局面，而是為政府、人民和業者創造多贏。掃落葉的心態固然可以搭造晉身之階，卻不可能創造好政策。
然而，在當前的政治文化中，做事和做官為什麼必然是兩難的選擇？
喝了幾口酒之後，我那不多話的朋友開口了：你的工作就像清掃落葉，葉子不停地落，你不停地掃，讓大家看到你的辛勞，你不但可以保有你的工作，還有機會往上爬。你一下子把落葉都清乾淨了，或者把樹換成不落葉的，有誰看到你的功勞呢？
這是一位我尊敬的前輩，遇有難題總是想到他，他也永遠給我最好的答案。他在公務體系有很深的閱歷，看我整天汲汲營營，老是想改革這，改革那，不知是覺得好笑，還是憐惜，適時點我一下，只是我仍然沉醉在改變世界的夢想裡。
不過，這一次，不是我主動規劃，而是問題自動找上門來了，而且來勢汹汹。
市府大門口的抗議
在傳統社會裡，當人老了、病了、累了、餓了、需要照顧，總是有賢良的婦女扛起照顧的擔子，即使她自己也又病又累。婦女能不賢良嗎？婦人的定義就是賢良勤勞啊！五十年前，年輕的李敖在台大校園穿著長袍馬褂，大聲疾呼，老男人交出權力的棒子！但是女人手中這根棒子卻一代一代傳遞下去，沒有人急著奪取。
然而，時代改變了，女人開始外出工作，子女越生越少，人口遷移越來越頻繁，由南部搬到北部，從北部搬到國外去，老人則愈活愈老。照顧工作沒法再丟給留守家園的的女人，變成了社會問題。健康老人還可以靠自己照顧，那麼生病的、失能的老人呢？應當留在家中，由政府協助家人照顧？還是送到機構，集中照顧？照顧的費用由誰負擔？比例如何計算？若由政府負擔，是交給本人？家屬？機構？這些都是現代政府需要深入思考的政策細節。
政府的預算有限，人民的需求無窮，而且因時而異。如何定下優先次序，合理分配資源，設計出好的制度，讓更多人得到更好的照顧，是嚴肅而且長久的課題。就像如何在每天固定的菜錢裡面，變化出好吃、營養、又不天天重複的佳餚，考驗著當家人的智慧，好的政策也是需要充滿了愛心的精打細算。如果老人都是我們的家人，我們要如何照顧他們？
我就任社會局長不久便碰上SARS肆虐，過了三、四個月如臨大敵的日子。SARS災情漸緩，開始仔細思考各項社會政策的時候，老人問題就找上門了。一天，台北市幾家老人養護機構為了爭取補助費用，在議員支持下，推著一排排空輪椅到市政府門口抗爭，並揚言要丟尿布。
買票政策和拖延戰術
在激烈的政黨競爭中，台灣的社會福利政策早已淪為勝選的工具。每一次選舉，候選人和政黨都競相喊價，用直接發放津貼的方式變相買票，卻沒有好好整理出一套完整、通盤考量的社會福利政策。各種利益團體也學會了在選舉的時候討價，利用討好選民的心態要求候選人匆匆簽下各種政策承諾。這些拚湊的政策到了執行的層面苦壞了基層公務員。各種性質、各種身分對象、不同標準的津貼、補助、機構服務重重疊疊混雜在一起，像是下雨過後的落葉，永遠掃不清。
但問題終有爆發的一天。不過聰明人自有為官之道，只要將問題在時間上往後推，把現在式變成未來式，天大的問題也終於變成別人的問題，甚至自已的進身階了。記住，只要不停地揮動掃把，別忘了讓老闆看見！
1999年，台北市大張旗鼓，輔導老人養護機構合法立案，讓更多老人可以住進去。老人住進機構以後，補助金就直接發到機構去。其中有些人以老人身份，有些人以身心障礙者身分住進去，雖然得到的服務一樣，政府的補助卻不一樣，身心障礙者的托育養護比老人的收容安置審查標準寬鬆、津貼也較高，形成一國兩治。市場跟隨政策起舞，幾年之內，老人養護機構大量增加，有些業者利用各種手段招攬生意，人數快速增加。
預算總額是固定的，很快的，機構照顧吃掉了市政府照顧總預算的四分之三，在家的老人得到的照顧相對變少，政府在預算上也越來越不堪負荷了。為了平衡預算，社會局只得公告依法實施老殘分流的補助方案，也就是住在老人機構的一律按照老人機構的標準補助，住在身心障礙機構的按身心障礙者補助標準，停止一國兩治。
當時社會局發函給各機構，協助它們轉型和訓練，因應新的情勢。但是，福利易放難收，業者抗議之下，社會局答應退一步，新案件按照法定標準補助，舊案則暫緩一年。
哭泣與丟尿布
一年之後，我已接任社會局長，我們通知各機構，將執行公告內容。業者毫無反應，大概早已學會了不把政府的話當真。後來發現真要實施，匆匆找上了議員，再上演抗議戲碼。
業者兵分兩路，一邊找議員在議會召開記者會，由兩位家屬出面哭訴，說他們的生活會因此陷入絕境，卻又拒絶提供財稅資料，讓我們了解他們的問題，設法協助解決；另一邊則推著輪椅到市政府大門口，要求恢復舊作法，否則就要丟尿布，還要到國民黨部抗議，發起年底總統選舉拒投連戰和宋楚瑜。
尋求共識
不管有理沒理，是真是假，在媒體前上演的公開抗議仍是十分有戲劇效果的，真相卻乏人問津，因此社會局被要求重新檢討預算。我同時也在局內檢討決策步驟，要求同仁建立完整的資料庫，才能隨時掌握業務狀況。此外，在做決策之前應當充分討論溝通，詳細評估，模擬可能發生的情形，了解實施方向和執行步驟。一旦公布實施，就應該堅定貫徹，不輕易動搖更改，才能在關鍵時刻為政策辯護。
接下來我們花了半年時間，用盡關係，邀請到最有代表性的專家學者，和團體代表與業者一起坐下來密集討論。除非有特殊的政治考量，團體和政府有相當程度的共生關係，尤其是接受政府補助的團體，因此即使是丟尿布的團體，也有充份的動機接受理性溝通。於是我們一方面我們用心傾聽業者心聲，同時也導入世界發展趨勢，坦白政府的限制與困難，經由討論來建立共同的願景，釐清觀念盲點。例如，業者一再要求政府訂定統一的機構收費標準，我們則說服他們，訂立的應是政府補助個人的標準，因為各機構的收費應當反應它的成本和服務品質，不可能統一。
半年下來，十九次會議，我們不敷衍，不討好，真誠尋求有利各方的改革方案。劍拔弩張的氣氛終於緩和了，也建立了清楚的共識。對照原有的政策，我們在觀念和做法上都做了許多根本的改變，考慮到長者的需求、失能程度，還有家庭及政府之財政負擔，做精確的照顧規畫、財務計算和資源分配。
大家同意新政策的建構方向如下：
一． 建立以社區照顧為主、「在地老化」為目標的老人照顧服務系統。
二． 以個案失能評估結果為接受照顧服務類型、接受補助標準與銜接照顧服務之管理機制。
三． 依據老殘分流概念，分別對不同之照顧需求予以妥善照顧。
四． 從原來「全有」與「全無」兩個補助等級，增加為十個補助等級，擴大服務對象，並且更符合個別需求。
五． 加強推動支持性與預防性的老人照顧服務，延緩老化並促進民眾照顧失能老人之意願與知能。
然後根據這些方向修正舊制度。
新制從2004年實施之後沒有再遭遇抗爭，市民使用服務的比例也如預期地朝向在地老化的方向成長。不過，不論政策訂得多麼完善，因為牽涉到太多不同狀況的個案，而每個個案都是有感覺、有歷史的老人，所以政策執行過程中的每一步、每一個轉折都是成敗關鍵，需要持續不斷的監控和改進，也就是執政者認真不懈的投入。
2007年，偶然聽朋友說起，她的母親是我們居家照顧新制的受益者，若非我們擴大了服務對象和增加了補助等級，她享受不到福利，讓我稍感安慰。
多贏VS兩難
我相信，真正好的政策不應是零和的局面，而是為政府、人民和業者創造多贏。掃落葉的心態固然可以搭造晉身之階，卻不可能創造好政策。
然而，在當前的政治文化中，做事和做官為什麼必然是兩難的選擇？
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