女性主義體制內變革：台北市女性權益促進辦法之制定及檢討（2012摘錄與修訂）

顧燕翎

  　1980 年代後期台灣婦運朝向制度化的階段發展，將婦女議題政治化，利用選舉時機提出婦女政策，為候選人舉辦婦女政策公開辯論，並且評鑑在職立法委員的表現。國民黨長期執政期間因其婦女政策保守而成為父權文化的象徵，自然也變成婦運挑戰的對象，在此過程中，部分女性主義者轉向當時的政治反對勢力，而民進黨為了吸收社會運動團體，在黨內成立了社會運動部。1994年台北市長選舉期間，部分婦運人士選擇替民進黨候選人陳水扁助選，勝選之後，於1996年要求陳市長在台北市成立婦女權益促進委員會（婦權會），監督所有局處與婦女相關的政策及方案，由市長擔任主任委員。這樣的運作模式經過中央和其地方政府複製，開啟了“由上而下的婦運”。這是台灣獨特的組織模式，婦權會沒有法源、委員非正式行政人員，不是選舉產生，她們的權力完全源自首長個人的支持，透過首長去過問政務，有權無責，以致權限難以界定。

　　台灣婦運歷經1980年代的激情後，於二十世紀末動力逐漸趨緩。檢視成果，婦女團體曾經催生了一些重大法案，但在工商團體的壓力下，兩性工作平等法卻始終未過，性別平等教育法也仍在草擬階段，而已經通過的法律，如家暴法等，根據婦女新知基金會1998年的調查，在台北市以外皆未確實執行，原因之一在於大部分公務員對於性別議題不敏感，也未感受到其重要性。即使在台北市，性別意識仍相當薄弱。整體而言，女性公務員人數超過男性，但男性主管卻多於女性，而且越高階女性越少。1999年我在台北市政府公務人員訓練中心任職，曾舉辦一場針對女性中高階主管的“婦女與工作”座談會，不少參與者公開表達在工作場所遭受差別待遇，但最後都歸結為個人因素，而無法看到結構性原因。台北市婦權會成立之初，曾經大力推動設置家暴暨性侵害防治中心，以及廢除公娼，對性別議題極具影響。不過，部分委員對公部門經常厲聲斥責；也有人未準備即發言，前後自相矛盾；而且不少人常常遲到，這些行為間接導致官員對性別議題的排斥，我在私下與官員接觸時，不論對方的性別或職級，都聽到類似的抱怨。

　　公訓中心的服務對象涵蓋市府所有局處及同仁，讓我有機會在日常工作中廣泛接觸到市府各階層公務員，也得以將性別角度注入一般管理課程，並於1999年為女性公務員創辦“女性領導班”，培養領導人才，而每週參加的市政會議也成為倡議性別議題的場所。2000年5月30日市政會議正在討論公廁中女廁應有的比例，這是馬市長重視的一項公共政策，他認為有必要提供足夠的女廁，讓女性參與公共活動時無後顧之憂。在討論中，法規會主委建議何不將市府各局處的相關措施加以整合，制定一套女性權益保障自治條例。我立即附議，並展開遊說。

　　基於以下理由我決定把握機會推動此法案：從短期效益而言，一套規劃完整的法規可以做為提升婦女地位的政策藍圖，也可以做為檢驗執行成果的指標；長遠來看，起草法規本身便是一個婦運動員的過程，在此過程中，我們可以開發一個開放空間，讓女性公務員找到共同關注的女性議題，辯論各種政策可能性，發展有益婦女的政策，並藉此提升這些官員的女性意識。一旦她們認同女性主義，而且彼此之間產生聯結，她們的專業經驗及行政能力將不但有助於創造對女性友善的政策系統，也具備改造官僚體制的潛力。再者，一套保障女性權益的法規聚焦於女性議題，也是一種吸引社會關注的手段。在1998年的競選政見中，馬市長曾經承諾保障婦女權益，因此他支持這個方案，可是內閣中的其他成員卻心存疑慮，認為此舉對男性不公平，甚至在預備會議中，最初提出此構想的法規會主委已動搖立場，因為他認為：“婦女已經享有平等地位，不應再要求特權。”

制定過程

　　我預設此法規將於2002年三月八日公布實施，在2001年底之前需提出期中報告。在法定程序中並不需要期中報告，但我基於以下三個理由決定這麼做：一．預先讓首長們了解草案內容，讓他們有心理準備；二．確定他們派代表參與最後的總結討論；三．提醒他們檢查與其主管業務相關之條文，以便早做溝通，避免在最後討論時橫生枝節。草案完成後，需先送交法規會審議、公告，之後轉社會局，由社會局在市政會議中提出，一旦市政會議通過，便由市政府公布實施，而完成了整個程序。

　　自2000年9月11日起，公訓中心設計了系列工作坊，由女性主義專家學者與市府官員面對面進行討論，所有與女性議題相關之局處以及人事處、法規會皆需指派科長以上之高階官員參加，同時我們也邀請婦女團體、婦權會委員、女性主義學者、藝術家、建築師、編輯、律師等參與。公訓中心負責所有行政作業，草擬討論綱要。工作坊主要以意識喚醒(consciousness raising)的婦運討論形式進行，旨在加強官員們（大部分女性）的女性意識，協助她們從女性的角度來思考問題，主動提出內部解決之道，並且藉由橫向互動彼此支援，共同發展有益女性的政策及服務方案。

　　我們最先遭遇的障礙來自意識型態，不僅在工作坊的討論中，日後在推法案的每一階段同樣問題不斷浮現：“憲法已經保障男女平等，為什麼還要給女性特權？”而在工作坊中，官員們頻頻表達不解：“這是專業問題，不是性別問題，我們在性別上是中立的，我們對男女一視同仁。”也有的是中央與地方之間政策領域(political area)的管轄權(jurisdiction)或市政府各部門之間究責(accountability)的問題。例如，“兩性平等工作法已在立法當中，為什麼我們還要保障女性工作權？”，以及政府部門間向來有互相卸責的積習，性別議題因為經常涉及不同局處的職責和業務，而落入主責者不明的灰色地帶，這些議題包括女性的行動自由、人身安全、性侵害等。不過，同時也因為不同局處甚至民間團體都有處理類似問題的經驗，而容易發展共識。此外，各局處亦有其特殊的問題，例如，教育局一位官員質疑“婦女”的定義，在一般法規中，“婦女”指涉15歲至65歲的女性，因此婦女教育應屬成人教育，而非學校教育，那麼保護婦女的法規就不應包括中小學未婚懷孕的女性，因為她們不是婦女。

　　從個人體驗來看，草案制定過程十分辛苦，但也帶來很大的滿足感。由於公務繁重，各局處的代表時有更迭，因此每次討論常要從基本的女性主義問題談起，好在一旦了解了自身工作的重要性，建立了充分的溝通，官員們就能自發地在自己的專業領域發揮，其產出非外人可以代庖；我相信女性主義管理之優點在於充分賦權予個人和組織低層部門，一旦建立了共識，個人又得以充分發揮能力的情況下，集體的力量遠勝任何個人獨自的努力，或由上而下的命令。

　　除了與局處代表、婦女團體代表、女性主義學者專家、法律顧問共同研擬條文之外，我們還需要在市政會議期中報告、法規會審查會及市政會議審查中接受質詢、辯論和協調。最後台北市女性權益保障辦法終於2002年3月5日通過市政會議，3月8日公布實施。

結論及感想

　　在1990年代女性主義政策的國際討論中，經常會談到鐵三角或絨三角，制度的完成往往需三方面的緊密合作：女性主義官員、學者或婦運團體以及議員。台北市女性權益保障辦法的制定為變革另闢奚徑，由專業行政官員直接與女性主義學者和運動團體合作。議員及婦權會委員雖未參與制定草案，但一些議員和委員也根據此報告來了解市府的婦女政策及檢查執行成果，所以她們在執行層面仍發揮很大功能。不過，達成階段性目標並不表示工作已經完成，而只是一個新起點的開始，如何讓性別平等、人權觀念融入每天的例行工作，成為公私部門共同信守的價值，而不只是製造出一堆數字交差，才是更大的考驗。 

　　從法規的起草到通過需經重重關卡，克服意識型態和制度的阻礙，因此主政者的政治決心(political will)具有關鍵作用。然而政治決心其實仍來自婦女運動長期累積的政治影響力，市長處於一個權力的輻輳點，各種互相競爭和衝突的社會運動與利益團體都不斷試圖影響他的決策和資源分配，取捨之間必然部分取決於整個社會對婦運的接受程度。所以體制外的婦運能否維持強大的可見度和社會影響力，絕對會左右體制內女性主義的正當性以及改革的成敗。

　　在整個過程中，我結識了更多優秀的官員，她們在日後的女性主義行動中成為我的結盟對象。大部分官員並不自認為女性主義者，但多少受到婦運的感染，起碼可以接受自由主義女性主義人人平等的理念。隨著社會的自由開放，對女性主義和多元文化的接受度也越來越高。

此辦法自施行至今已近十年，對台北市的施政發揮了一定程度的影響力，最初受到抵制的年度評估報告，不僅每年如期進行，近年來更增加為每半年一次。台北市政府已於今年(2011)由各局處開始對此辦法加以檢討，並進行修改，以期更符合時代需要。在消除所有形式對婦女歧視法(CEDAW)國內法化以及性別主流化、性平綱領進行得如火如荼之際，我曾主動在台北市的檢討會議中提出，是否要考量法律的競合問題以及政府資源的使用效能，廢除台北市的女性權益保障辦法。但法律一旦通過，似乎已嵌入制度，動搖不易，我的提議沒有獲得支持。也有人主張將此法中的＂女性＂全部置換為性別，以符合性別主流化的精神，可是性別畢竟不具備主體性，無法全然替代女性，所以目前此法僅做部分修正。在市府公務員主動提出的修正條文中，我們看到了改變和進步的力量。 

期望在社會資源緊縮的全球現實之下，政府更積極主動追求體質的改變，創造優良的政策，不只為全球婦運貢獻體制內創新的實例，同時也轉化經濟危機為改革動能。

全文請參閱 顧燕翎，「女性主義體制內變革：台北市女性權益促進辦法之制定及檢討(Generating changes from within: Regulations Governing the Protection of Women's Rights in Taipei)」婦研縱橫2008(86):pp. 66-79
http://feminist-original.blogspot.tw/2008/02/blog-post_21.html

本摘要將收入性平會委員教戰手冊

對性平委員的小提醒：

開會要早點出門，不要遲到。

先做功課，了解議案，再發言。

了解婦運歷史，承傳女性主義理想；掌握世界脈動，多讀最新專業期刋。

建立共同願景，發展公私部門夥伴關係。

公共資源有限，時時考量社會成本。

互相尊重，互相鼓舞，快樂携手往前行。

性別主流化不是目標，只是手段；CEDAW不是目標，只是手段；性別平等是目標，但只是階段性目標，更大的目標應是創造健康、快樂、人人有價值有貢獻的生存環境。