顧燕翎 2018年10月16日 台北市政府社會局委託
荷蘭不是性開放的國家，卻是一個務實的國家，從歷史來看，真正禁娼的時間很短，大部分時間採取容忍的態度。兩百多年來荷蘭的性產業政策經過多次改變：從消極容忍轉變為積極容忍，再經過合法化，又在合法化之下避免失控而走向限縮產業規模。同時在管理手段上也不斷因應當下的執行狀況和社會反應而做出調整，努力改善性工作者的工作條件，提升她們的自主性。
本文將回顧這個歷史過程，討論2000年性交易合法化之後的管理辦法、政府內的分工，十餘年來產生的問題、政府因應問題的辦法及改善措施。因為阿姆斯特丹是全國性交易最蓬勃的城市，本文作者也曾於2002年隨馬市長專程訪問該市政府，了解性交易合法化之後的管理理念和模式，所以重點放在阿姆斯特丹。
歷史的回顧（中古時代─二十世紀）
中古時代（西元第五至第十五世紀）荷蘭和大部的歐洲國家一樣，相信男人的性慾需要得到立即的滿足，但是女人的貞操也要保護，於是容許娼妓存在。娼妓因為失去了貞操而被看成低等的女人，更不受法律保護。十五世紀以前，娼妓只能生存在城市的圍牆之外；十五世紀之後，她們可以進入城內，但只能在政府指定區域的牆邊街巷活動。
十六世紀基督教（新教）興起，禁止婚姻以外的性行為，視之為觸犯戒律的罪惡。政教合一之下，性交易也成為法律上的犯罪行為，全面禁止。但是阿姆斯特丹卻允許警方和行政官在指定地點開設一家妓院，在此妓院之外營業的妓女會遭逮捕，嫖客被罰款，這獨家妓院卻成為市府的金庫。十七世紀之後，市政府對妓院改採寬容態度，只要相安無事便不予處罰。
十七世紀荷蘭的海上貿易累積了財富，十八世紀中產階級人數大增，貧富差距也隨之拉大，富人和窮人住在不同的社區，不再混雜居住。中產階級以工作倫理和自我節制（包括性行為）為榮，中產男人相信他們（同一階級）的女人忠貞可靠，但是勞工階級的女人放蕩無行，都有可能是娼妓。娼妓的工作條件悲慘，備受歧視，無法避孕、極易染上性病，很容易導致不孕。
拿破崙1804年在法國稱帝，1910年率領軍隊占領荷蘭，為了避免士兵傳染性病，強迫妓女登記並做身體檢查，沒有性病的發一張紅卡，有性病時收回紅卡，發白卡，直到重新取得紅卡為止。法軍退出後，荷蘭政府停止登記制度，但數十年後又逐漸恢復，因為當時科學家相信，男人禁慾有害健康，所以必須犧牲一部分底層女性來滿足他們，只是這部分女性受到整個社會唾棄，包括同階層的男性。之後，在富有的新教徒領導下，社會風氣改變，鄙視無法控制性慾的男人，也認為檢查制度並無法防止性病擴散。禁娼運動勢力逐漸壯大，目標轉向得利的第三方，1911年中央政府立法禁止經營娼館以及媒介色情的營利行為，但不禁止性工作。不過政府很快發現此法無法執行，只好對業者普遍採取消極容忍的態度，聽任娼館在不破壞公共秩序的前提之下於特殊的地點以小規模、隠祕的方式營業。1988年性工作成為合法工作，但娼館仍不合法。
1970年代的性革命以及經濟起飛使得性產業規模變大、公開化、甚至國際化。1970年以前，從事性工作的主要都是荷蘭及週邊國家的貧窮白人女性，1970年代荷蘭和其他歐美男人大舉到東南亞買春，業者於是隨之引進泰國和菲律賓的性工作者，1980年代則是一波南美和非洲女性，1990年代蘇聯解體以後，大量東歐性工作者湧入。性產業演變成不容忽視的龐大經濟活動，卻又無法可管，因而導致娼妓業是否應合法化的辯論。性革命改變了人們對娼妓的看法，從娼雖不值得推崇，卻也不應受到歧視。1983年司法部長Korthals Altes提出娼館合法化的修改刑法草案，引發了歷時十年激烈的辯論，辯論的結果將娼妓區分為自願及非自願兩類，一方面娼妓們組織了工會，倡議性工作權及工作保障；另一方面，也有團體欲藉法律來懲處人口販子。1993年國會先通過了以暴力、欺騙或濫用權威使人為娼者判刑6年的法律，1999年再通過刑法修正案，將娼館合法化，在不得禁娼的前提下，由各地方政府以發放執照的方式進行管理，新法於2000年10月1日起實施。
合法化以加強管理
刑法第250a 條
（詳見附件）
修法目的：
一．管制對娼妓之剝削
二．懲處強迫賣淫
三．保護未成年者
四．保護娼妓
五．減少與賣淫有關的犯罪行為
六．減少非法外勞從娼
其主要內容可以歸納如下：
一．最高刑期六年：
1. 脅迫他人賣淫
2. 安排外國人至荷蘭賣淫
3. 利用未成年人從事性交易
4. 接受被迫賣淫者之金錢
5. 接受未成年賣淫者之金錢
二．最高刑期八年：
1.
以上罪行有二人以上共犯
2.
未成年者未滿十六歲
3.
暴力脅迫至重傷害
三．最高刑期十年：二人以上共犯，受害者受重傷，或者受害者未滿十六歲
前期準備
自1996年1月1日 ，阿姆斯特丹市政府因應娼館合法化的趨勢，由消極容忍改採積極容忍的手段，訂立娼館設立的標準，不符標準者，可強迫歇業。其實際作法如下：由警察進行挑錯查核(vice-checks)，若娼館符合條件，如建築合於規格、不雇用非法外勞及未成年者（十八歲）者等等，則會獲得核可(declaration of suitability), 否則受罰，如被迫關門。但後來因強迫檢察身份違反民法，而不再執行下去。2000年以後，阿姆斯特丹每三年核發一次執照，對於犯規者視其情節輕重及次數做出以下處罰：一。警告；二。停業一個月；三。停業三至四個月。再開業時，建築物必須經過重新檢查。
根據Mr A. de Graaf Foundation(
institute for prostitution issues)的分析，針對非法的業者，容忍政策可以區分為消極和積極兩種型態，消極容忍是在不破壞公共秩序前提下，不予取締；積極容忍則是訂立娼館設立的標準，不符標準者予以處罰或強迫歇業。再者，雖然全國都採取容忍的政策，但容忍程度因地而異，例如，阿姆斯特丹會驅逐在娼館工作的非法居留外籍人士，但容忍他們在街頭拉客，而海牙則採取更嚴格的手段，逮捕並遣送他們回國。
管理辦法
一般人相信荷蘭是一個性開放的國家，其實各地民情並不相同，仍有很多人持保守的態度，性工作者也仍然污名化。法律明白規訂各地方不得禁止性產業，但是授權各個地方政府制定管理規則，透過發放執照來對這個行業加以規範，反映出很大的地域性差異。阿姆斯特丹最為開放，允許性工作者在有許可證的妓院、容忍區、櫥窗及其他不會打擾社區秩序的地方工作，透過許可及執照加以管理。可是在某些民風保守的城市產生了以都市規劃來達到實質禁娼、限制性產業的效果，例如規定不得在學校和教堂附近營業。地方也可以完全禁止某種形式的性工作，例如櫉窗妓女或街頭拉客。各地方政府對性產業的規範管理手段包括以下範圍：
都市規劃：例如不能靠近學校或教堂某一設定的距離。阿姆斯特丹的政策是集中娼館，任何新設娼館需申請變更都市設計，因此至少需等兩年，而任何變更，不能超出原有面積的10%。
建築物檢查：例如面積大小以及是否符合安全衛生標準，如暖氣、廁所、防火設施等等。關閉不合格的娼館。
經營方式：如不准強迫賣酒、業主不得有犯罪紀錄、不得雇用非法工作者及未成年者、必須提供保險套等等。政府可以檢查娼館和酒吧、咖啡廳老板的犯罪紀錄，也可以以不符合荷蘭利益為理由，拒絕歐盟以外的外籍人士申請開設娼館。
凍結執照數總數：如阿姆斯特丹曾經規定內城之櫥窗妓女總數不得超過兩百，全市不得超過三百。
和其他行業一樣，娼館的經營必須符合「工作條件法」(The Working Conditions Act)，諸如工時、工作壓力等都需受到監管，工作人員也需每年接受體檢。但針對性病部分，政府雖一年提供四次免費檢查，並不強制個人接受，其理由如下：如此方能避免職業歧視，並且提高個人接受檢查的意願，因為人畢竟是關心自己健康的。此外，為保障性工作者權益，政府可以要求娼館與員工訂立契約，且於必要時，以員工的本國文字撰寫。
政府部門的分工
性交易是一項合法的工作。既是工作，就是交易行為而不是犯罪行為，因此，歸行政部門管理，保障工作者平等的工作條件及安全，同時必須進行勞動條件檢查，性工作者需繳所得稅（從2011年開始實施），也可以加入全國的勞工工會（2000年開始）。但是，如果涉及強迫、人口販運或未成年人，則屬於犯罪行為，歸司法部門管轄。目前性工作者法定最低年齡是18歲，但己經修法提高到21歲，何時實施尚未定案，不過阿姆斯特丹已經在2013年以21歲提早實施。顧客的法定最低年齡是16歲，目前有一個基督教政黨倡議應當提高到21歲。基於人道考量，阿姆斯特丹的衛生單位對性工作者不論合法與否都提供照顧與醫療服務。
問題檢討
娼館合法化之後，給予檢查娼館法律依據，而迫使全國各地非歐盟國籍的非法娼妓流動至外國、其他城市、街頭或地下，流動性和不安全感倍增，也使得娼妓們的生活更形封閉，更受制於老鴇，更無法近用社會或保健服務，而成為社會／衛生服務人員最擔心的灰色地帶。
性工作合法化的主要目的在保護性工作者，卻也因為要求工作者必須具備合法的歐盟公民的身份，而在實質上排除了外籍人士，全然未顧及全球分工的實際運作狀況和性產業的供給面。荷蘭當地百分之六十以上的性工作者來自外地，除非大力鼓勵荷蘭公民從娼，或者壓抑性產業，否則禁止外籍人士豈不意味著驅使性產業地下化，而失去了保護性工作者的立法旨意？只有歐盟公民才能擁有工作權的限制，加上需要繳稅，以及不願公開身分，半數以上的性工作者在合法化以後轉入地下，使得人口販運問題更形嚴重，其中大部分人口販子來自東歐。
2000年以後，阿姆斯特丹的性產業快速成長，變成大規模的犯罪組織，從事洗錢、人口販運、毒品販賣、凶殺等犯罪行為。為了減少犯罪，市政府只得協助被迫害的女性逃離，限縮性產業的規模，拒絕性公司續辦櫉窗執照，甚至大量關閉合法業者，並且建立性工作者登記制度 ，登記證上有相片和登記號碼，沒有名字和其他資料，要求客人交易之前必須查看登記證，妓院和其他性交易營業（如成人電影院、咖啡廳）的門口也需掛出營業登記證的號碼等等。2008年市政府以2,500萬歐元向娼館王Charles Ceerts買下他的十七筆產業，關閉櫉窗。櫉窗大量減少的結果造成租金上漲，對性工作者反而不利。
改善的努力
新法主要是用來控制和規範性產業，並未積極改善性工作者的社會地位、勞資關係和社會成見，性工作者在申請社會福利、保險和銀行貸款時仍會受到歧視。若要真正落實新法的目標，改善性工作者的處境，政府和人民都需要根本調整自己對待性產業的心態，以正常的態度接受性工作者。
櫉窗妓女
為了解決問題，改善性工作者的工作條件，市議會協助性工作者成立「我的紅燈」基金會(My Red Light)，2017年5月16日由市長揭幕，在最著名的Warren紅燈區開了一家占十四個櫉窗、四棟建築的妓院，這些原屬於娼館王Charles Ceerts的建築經市政府轉賣給一個社會投資基金(social investment
fund)，基金再出租給我的紅燈，一共有四十位性工作者在此工作，整個妓院從工作規範到內部裝潢全部由她們自己決定，工作間比一般妓院寬敞繽紛，還有一間休息室，客人不能進入，性工作者可以在裡面喝茶，交換工作經驗。同時她們也開一些訓練課程，像按摩、會計、財務規劃等，希望能提升自己的工作能力。
街頭妓女
新法主要是針對性產業的經營、媒介者修訂，涉及街頭妓女者較少。1970年代之前，荷蘭全國對街頭賣淫明文禁止、消極容忍。1970, 80年代，毒品使用者大量增加，她們以街頭賣淫做為賺錢買毒品的手段，並將用過的針頭、保險套隨地亂丟，製造髒亂，引起居民不滿。警察的取締增加妓女的不安全感，她們常常沒有時間選擇客人，就跟人上車，而成為強暴、搶劫等受害者，以致每次取締之後，受害案件就增加。同時，因為對待街妓的態度不同，便衣警察和制服警察之間也時起衝突。
既然永遠趕不完街頭娼妓，不如接受事實，將同樣的時間用於務實地處理問題。自1980年代起，各城市陸續改變政策，選擇對居民影響相對最小，對娼妓最安全的地段設立容忍區(toleration zone)，一年三百六十五天每晚固定時間開放街頭拉客，並有警察站崗，以減少犯罪。在同樣時段和地點，有所謂Living Room，亦即休息室，有些是由修女主持，提供性工作者咖啡、點心、保險套、訊息交換、醫療諮商等。在容忍區之內或附近，設有圍籬區域，其中可以停車，供性交易進行。這種種措施無非將街頭妓女及其相關行為集中在一個固定範圍之內，提高工作安全，同時避免影響到其他區域。容忍區的設置可以提供相關各方溝通的機制，讓彼此建立互信，因而可以有效通報犯罪事件，所以獲得警方支持；也給予娼妓們互相支援的機會，而不必個別面對不可測的工作環境，也讓她們因享有工作權而保存個人價值。有些城市做得很好，大家相安無事；有些城市的容忍區則不是離市中心太遠，就是離住宅區太近，而引起不便或紛爭。根據一個1994-2011年之間針對25個城市所做的研究，開設容忍區的結果在頭兩年減少了全市30-40%立案的性侵犯和強姦，與毒品相關的犯罪減少了25%。可是容忍區附近住戶的主觀感受卻是犯罪增加了。
阿姆斯特丹容忍區設計圖
Source: van Soomeren
2004
參考資料：
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Julie 2018 The red light district of
Amsterdam could soon be a distant memory – here's why
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Paul, Stephen Kastoryano and Bas van der Klaauw 2017 “Street Prostitution Zones
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Marieke vant 2001 Prostitution policies in the Netherlands,Amsterdam: Mr A. de
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Amsterdam 2018 Red Light District — Age Limits for visitors, prostitutes, and
clients
Renate van der Zee 2017Amsterdam mayor
opens brothel run by prostitutes: 'It's a whole new model'
Wikipedia 2018 Prostitution in the
Netherlands,
附件：
Text of the new law
Article 250a
1.
With a prison sentence not exceeding six years
or a fine of the fifth category will be punished
1.1.
he or she who, by physical coercion or another
act of violence or by threat of physical coercion or another act of violence,
coerces another person into making him- or herself available to engage in
sexual activites with a third party against remuneration or who otherwise, by
abusing the predominance ensuing from physical coercion or by deception,
induces another person to make him- or herself available to engage in sexual
activities with a third party against remuneration, or who otherwise, under
aforementioned circumstances, undertakes any action that he or she knows or can
reasonably suspect will induce the other person to engage in these activities.
1.2.
he or she who recruits, brings back or abducts
another person with the intention of inducing this person to make him- or
herself available to engage in sexual activities with a third party against
remuneration in another country.
1.3. he or she who
induces another person to make him- or herself
available to engage in sexual activites with a third party against remuneration,
or who otherwise undertakes any action that he or she can reasonably suspect
will induce the other person to engage in these activities, whilst the other
person is a minor.
1.4.
he or she who deliberately takes advantage of
another person's sexual activities with a third party against remuneration,
while he or she knows or can reasonably suspect that the other person makes
him- or herself available to engage in these activities under the conditions
mentioned under1..
1.5.
he or she who deliberately takes advantage of
another person's sexual activites with a third party against remuneration, if
the other person is a minor.
2.
the culprit will be punished with a prison
sentence not exceeding eight years or with a fine of the fifth category, if:
2.1.
the criminal offences, defined in section one,
are perpetrated by two or more joined parties:
2.2.
he minor hes not yet reached the age of
sixteen:
2.3.
grievous bodily harm is caused by physical
coercion or another act of violence as referred to in section 1..
3. The criminal offences, defined in section
one, which are perpetrated by two or more joined parties under the conditions
referred to in section two under 2. and 3., will be punished with a prison
sentence not exceeding ten years or with a fine of the fifth category.
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