婦研縱橫2008(86): p. 66-79
摘要
本文之主要目的在記載及分析女性主義者在政府內部所進行的一項政策及制度性實驗：制定台北市女性權益保障辦法。這項行動同時結合了體制外的女性主義學者、婦女團體代表，以及體制內的女性公務員，採用婦女運動的意識喚醒(consciousness raising)以及體制內的遊說策略。整個過程是在市政府未設婦女政策機構(women’s policy agency)，也沒有受到法律或外在壓力的情況下，主動進行的，展現了婦運的場域(site)和策略的多重可能性。本文作者將此項成果歸因於兩個關鍵因素：活動力強而且社會可見度高的女性主義社區(feminist community)以及跨越體制姐妹情誼(sisterhood)的高度發揮。
顧燕翎
引言
婦女運動和國家或官僚權力系統之間的拉扯長久以來在婦運陣營中引發諸多辯論。許多研究以內外二分法將雙方視為意識型態對立之二造，Ferguson(1984: 152)在《女性主義對官僚體制之批判》（The Feminist Case against Bureaucracy）中曾悲觀地表示，女性主義者進入體制內使用其資源及語言來反對體制，最後必然會被收納和繳械，而空忙一場。Einsenstein (1995: 81-82)雖在澳洲經驗中看到曙光，女性主義者進入政府大大轉變了公眾的態度以及政府施政的優先次序，也在立法上注入了前所未有的女性主義議題，然而她也發現“女性主義官僚(femocrats)的成就可能脆弱而短暫。(153)”結果不到十年，政府預算因財政困難而削減，接著政黨輪替，導致相關部門和方案緊縮，政策倒退，資源和專業人才也因而流失(Donaghy, 2003)。”
不過，各地的女性主義者始終在尋找／等待機會，以各種不同的手段追求改革。Spalter-Roth and Schreiber (1995: 125)發現在保守的1980年代，美國許多婦運團體曾經成功地運用內部的遊說技巧推動激進的、結構性的議題。瑞典的婦運也善用其影響力，使得政府立法處罰買春者(Ekberg 2004)。Mazur and Stetson (1995: 272-273)以國家女性主義(state feminism)為題，研究了十四個工業國家的婦女政策機構（除了波蘭以外全部採取女性主義立場），發現除了波蘭，多少都能夠對提升婦女地位和挑戰性別階層化發生作用。Mazur and Stetson (290)發現落實國家女性主義的先決條件有二：一． 國家有結構性的能力足以將平等的訴求制度化；二．社會中的婦運組織不但能夠持續而且廣受支持，足以一方面從外部以激進手段挑戰性別階層化，一方面在工會和政黨內部進行改造。也就是體制外必須有持續性的挑戰，體制內則需有足以承接、具備執行力的機構。相形之下，香港在體制上雖有反歧視法和平等機會委員會，然而政府任命的委員卻以專業人員及企業主管為主，不了解性別歧視，對性別議題不敏感，以致無法發揮功能。為了提升婦女地位，政府另組一包容更廣的婦女委員會，但其成員仍以工商和專業人士為主，以致NG and NG(2002: 16)在研究中仍不看好其前景。Rankin and Vickers (2003: 3-11)在比較加拿大各級以及各地方婦女政策機構的運作模式後，也有類似的觀察，雖然在名義上都是為婦女而設的機構，但有些努力提供婦女機會，促進變革，有些卻只是聊備一格，讓政府可以對外宣稱已經有婦女代表，已經照顧婦女。她們並且進一步指出，加拿大全國婦女地位諮商委員會(Canadian Advisory Council on the Status of Women) 的委員淪為政府的政治酬庸以後，委員會已失去政治影響力。
Bazaszak (2005) 研究體制內的女性主義者之後，質疑是否有區分體制內外的必要。所謂“鐵三角”的概念：體制內改革必須依靠女性主義官僚、民意代表和婦運人士三者緊密結合，往往將體制內的官員視為婦運的外圍份子，而扭曲了婦運，不僅縮減了婦運的行動範圍，減少其多樣性，同時也將視野侷限於體制外的活動。Outshoorn (1995: 182-183)的研則指出，婦女政策鐵三角並沒有很多成果，以性別平等而言，政策網絡的發展只是必要而非充分條件。
本文嘗試從一個參與者的角度記載台北市政府之內的一項女性主義行動[1]，並且在台灣婦運的脈絡中檢視女性主義者干預政策的策略。首先將略述女性主義行動研究及本行動者的位置(positionality)，其次檢討制定此辦法的政治機會，然後分析制定法案過程，包括其中的論辯及妥協，其重點內容和執行成果，特別是創新及爭議的部份。最後將探討此項行動成功之因素以及女性主義究責性(accountability)之必要。由於作者為此行動之主要發動者，因此以下將採第一人稱。
女性主義行動研究
女性主義研究與行動有密不可分的關係，“女性主義研究的目的必須著重開創新的人際關係、更好的法律、更完善的制度(Reinharz, 1992: 175)”，透過意識喚醒以及與政策塑造者、媒體、政策相關機構建立聯結來創造社會變革(251; Levin, 1981) 。在眾多女性主義參與式行動研究中，共同參與以及對話是常用的方法(Gatenby and Humphries, 2000: 89-90)。研究者的角色不再是分離的、中立的學者，將他者理論化，而是以共同研究或合作的立場與人們一起追求社會平等(Sommer, 1987; Reinharz, 1992; Reason, 1994; Gatenby and Humphries, 2000; Reid, 2006)。從組織管理的角度，行動研究包含了真實情境的及時、計劃性干預行動，對實際干預的研究，而這些研究成果將影響未來的干預模式。管理者兼研究者因為不斷接觸各管理層面之間的學習與改變，她對機會的評估、在組織中的角色、以及對組織內政治運作的嫻熟都會對如何選擇及架構行動方案有決定性影響(Coghlan, 2001: 49)。
本文主要根據作者於2000年五月至2002年三月之間在台北市政府所主導的一項行動研究方案，其目標為制定一套涵蓋各局處業務的保障女性市民權益的法規，於2002年婦女節之前通過並公布。為了達成目標，我們採用多種策略，一方面遵循體制內的立法管道，克服其中的障礙，同時也採用體制外的運動手法，例如婦女解放運動常用的喚醒意識、自由主義女性主義者常用的遊說決策官員。我們為參與制定此方案的高階女性公務員設計了系列的工作坊(workshops)，她們是典型的公務員，大多數通過政府的文官考試，沒有接受過性別教育。因此我們邀請女性主義學者專家，以討論和對談的方式來激發她們的性別意識，讓她們了解自己所處的體制如何左右婦女的現實生活，她們可以如何創造改變。與此同時，我也利用所有機會遊說局處首長，請他們支持法案的通過。
行動者／研究者的定位
我自1970年代中期投身台灣婦運。1998年正擔任國立交通大學婦女研究教授並兼任婦女新知基金會董事長，馬英九先生新當選台北市長後，邀請我進入市政府接長公務人員訓練中心（公訓中心）。這是一個直接向市長負責的職位，我也成為台灣第一個接受政治任命的女性主義官員。對個人而言，這是一個困難的決定，因為我不僅要離開學校，也必須離開基金會，因為婦女新知在1996年時曾經決議，一旦其成員進入政府，就得離開組織。
政治機會結構
1980 年代後期台灣婦運朝向制度化的階段發展，將婦女議題政治化，利用選舉時機提出婦女政策，為候選人舉辦婦女政策公開辯論，並且評鑑在職立法委員的表現(Ku, 1989a)。國民黨長期執政期間因其婦女政策保守而成為父權文化的象徵，自然也變成婦運挑戰的對象，在此過程中，部分女性主義者轉向當時的政治反對勢力，而民進黨為了吸收社會運動團體，在黨內成立了社會運動部。1994年台北市長選舉期間，部分婦運人士選擇替民進黨候選人陳水扁助選，勝選之後，於1996年要求陳市長在台北市成立婦女權益促進委員會（婦權會），監督所有局處與婦女相關的政策及方案，由市長擔任主任委員。這樣的運作模式經過中央和其地方政府複製，開啟了地方政府“由上而下的婦運”。不過與許多工業先進國(參閱Stetson and Mazur, 1995: 10)不同之處在於婦權會非正式機構，委員也非正式行政人員，她們的權力完全源自市長個人的支持，透過市長去過問局處施政。
1980至1990年代台灣婦運關心的一個政治議題是行之有年的婦女保障名額制度。根據統計資料，早在1950年代，女性參選意願低落，個人條件普遍不如男性，保障名額制度的確大大增加了女性參政機會，在鄉鎮代表選舉中曾經將當選率從0.2%提升至8.6%。然而1970年代之後，越來越多女性不必仰賴保障名額當選，在許多選舉中，不僅女性當選人數已經超過保障名額，甚至有些人以高票或最高票當選。同時，女性候選人逐漸發現，保障名額制度在各政黨提名期間事實上已變成對女性的限制，而非保障，因為政黨往往不願提名超過保障名額的女性，即使她們的條件優於男性競爭者。可是，另一方面婦女團體不願放棄婦運的歷史成果，同時也擔心在某些選舉中若沒有保障名額，女性當選人數仍可能偏低(Ku, 1989b:22-23)。因此，沒有人願意公開主張廢除保障名額。
1995年10月，我的朋友美國女性主義政治學者／律師／婦運人士Jo Freeman來訪，住在我家，當時的婦女新知協會理事長紀欣熱衷婦女參政，正好主辦婦女參政生活營，邀請Freeman在“政壇傑出婦女之夜”演講美國婦女參政史，由我擔任翻譯，當時在座的兩百多位女性來自各方各黨，包括余陳月瑛、呂秀蓮、施寄青、朱鳳芝、葉菊蘭、李慶安、陳菊、張富美、藍美津、范巽綠、秦慧珠、秦儷舫、陳玉梅等（紀欣, 1995）。在討論過程中，Freeman提出了關鍵人數(critical mass)的概念，她指出，在一個組織中推動變革，需要至少四分之一有共同理念的成員。在場的民進黨婦女部主任彭婉如接受了這個觀念，開始在黨內推動四分之一代表制。國民黨婦女工作會也仿效歐洲國家，向國民黨提出在各項民意代表選舉中逐漸增加提名女性至四分之一（梁雙蓮，1995: 109-111）。後來兩黨皆採取了四分之一代表制，但在執行上略有差異，民進黨是每滿四人，需有一名女性，國民黨則是女性不得低於四分之一。1999年婦女團體再提出三分之一性別比例原則的主張。性別比例代表在民意代表選舉中較有進展，今年(2008)選出的立法委員女性已達30%，在政務官任命部分則差距較遠，但在每次選舉過後，女性政務官的人數已受到媒體注意及討論。
1998年馬英九當選台北市長後積極網羅女性、學者及社運人士入閣。除了我來自婦運外，另外兩位男性為來自勞工運動的鄭春棋及環保運動的林正修，當時30位首長中，6位女性，我是唯一的女性主義者。
婦女運動歷經1980年代的激情後，於二十世紀末動力逐漸趨緩。檢視成果，婦女團體曾經催生了一些法案，但在工商團體的壓力下，兩性工作平等法卻始終未過，性別平等教育法也仍在草擬階段，而已經通過的法律，如家暴法等，根據婦女新知基金會1998年的調查，在台北市以外皆未確實執行，原因之一在於大部分公務員對於性別議題不敏感，也未感受到其重要性。即使在台北市，性別意識仍相當薄弱，整體而言，女性公務員人數超過男性，但男性主管卻超過女性，而且越高階女性越少。1999年公訓中心舉辦過一場針對女性中高階主管的“婦女與工作”座談會，不少參與者公開表達在工作場所遭受差別待遇，但最後都歸結為個人因素，而無法看到結構性原因。婦權會成立之初，曾經大力推動設置家暴暨性侵害防治中心，以及廢除公娼，對性別議題極具影響，不過部分成員對公部門的缺乏信任或在會議中未充分準備以致自相矛盾的發言習慣，也間接導致官員對性別議題的排斥，我在私下與官員接觸時，不論對方的性別或職級，都聽到類似的抱怨。
公務人員訓練中心的服務對象涵蓋市府所有局處及同仁，這個職位讓我有機會在日常工作中廣泛接觸到市府各階層公務員，也得以將性別角度注入一般管理課程，並於1999年為女性公務員創辦“女性領導班”，培養領導人才，而每週參加的市政會議也時而成為倡議性別議題的場所。2000年5月30日市政會議正在討論公廁中女廁應有的比例，這是馬市長重視的一項公共政策，他認為有必要提供足夠的女廁，讓女性參與公共活動時無後顧之憂。在討論中，法規會主委建議何不將市府各局處的相關措施加以整合，制定一套女性權益保障自治條例[2]。我立即附議，並展開遊說。
基於以下理由我決定把握機會推動此法案：從短期效益而言，一套規劃完整的法規可以做為提升婦女地位的政策藍圖，也可以做為檢驗執行成果的指標；長遠來看，起草法規本身便是一個婦運動員的過程，在此過程中，我們可以開發一個開放空間，讓女性公務員可以找到共同關注的女性議題，辯論各種政策可能性，發展有益婦女的政策，並藉此提升這些官員的女性意識。一旦她們認同女性主義，而且彼此之間產生聯結，她們的專業經驗及行政能力將不但有助於創造對女性友善的政策系統，也具備改造官僚體制的潛力。再者，一套保障女性權益的法規聚焦於女性議題，也是一種吸引社會關注的手段。在1998年的競選政見中，馬市長曾經承諾保障婦女權益，因此他支持這個方案，可是內閣中的其他成員卻心存疑慮，認為此舉對男性不公平，甚至在預備會議中，最初提出此構想的法規會主委已動搖立場，因為他認為：“婦女已經享有平等地位，不應再要求特權。”
制定過程
政府內部分工嚴密，婦女權益的主責單位是社會局，因為社會局的婦女科負責所有與女性權益相關的業務，包括執行相關法令、協調各局處婦女業務、負責婦權會的行政工作等。不過當時社會局工作己經十分繁重，不堪負荷此項額外工作，社會局長主張將責任交給婦權會，可是婦權會並非市府編制內機構，沒有專職人員，所以勢必將業務外包給其中的個別委員，如此將衍生新的預算，同時也導致時間上的延宕以及對市政熟悉度等問題。婦女科的官員求助於我，我乃以公訓中心主任的身份自願替社會局執行此業務，卻在不經意中侵入他人的領域，損傷了橫向聯繫的人際關係，以致日後必須付出代價。
我預設此法規將於2002年三月八日公布實施，在2001年底之前需提出期中報告。在法定程序中並不需要期中報告，但我基於以下三個理由決定這麼做：一．預先讓首長們了解草案內容，讓他們有心理準備；二．確定他們派代表參與最後的總結討論；三．提醒他們檢查與其主管業務相關之條文，以便早做溝通，避免在最後討論時橫生枝節。草案完成後，需先送交法規會審議、公告，之後轉社會局，由社會局在市政會議中提出，一旦市政會議通過，便由市政府公布實施，而完成了整個程序。
自2000年9月11日起，公訓中心設計了系列工作坊，由女性主義專家學者與市府官員面對面進行討論，所有與女性議題相關之局處[3]以及人事處、法規會皆需指派科長以上之高階官員參加，同時我們也邀請婦女團體、婦權會委員、女性主義學者、藝術家、建築師、編輯、律師等參與。公訓中心負責所有行政作業，草擬討論綱要。工作坊主要以意識喚醒的婦運討論形式進行，旨在加強官員們（大部分女性）的女性意識，協助她們從女性的角度來思考問題，主動提出內部解決之道，並且藉由橫向互動彼此支援，共同發展有益女性的政策及服務方案。
我們最先遭遇的障礙來自意識型態，不僅在工作坊的討論中，日後每一階段同樣問題不斷浮現：“憲法已經保障男女平等，為什麼還要給女性特權？”而在工作坊中，官員們頻頻表達不解：“這是專業問題，不是性別問題，我們在性別上是中立的，我們對男女一視同仁。”也有的是中央與地方之間政策領域(political area)的管轄權(jurisdiction)或市政府各部門之間究責(accountability)的問題。例如，“兩性平等工作法已在立法當中，為什麼我們還要保障女性工作權？”，以及政府部門間向來有互相卸責的積習，性別議題因為經常涉及不同局處的職責和業務，而落入主責者不明的灰色地帶，這些議題包括女性的行動自由、人身安全、性侵害等。不過，同時也因為不同局處甚至民間團體都有處理類似問題的經驗，而容易發展共識，例如，曾經處理過受虐婦女的與會者幾乎都同意市政府應為社會道德把關，所以理應禁止電視連續劇播出家暴畫面。但在政治現實上電視公司多半向中央政府登記，管轄權並不屬於市政府。此外，各局處亦有其特殊的問題，例如，教育局一位官員質疑“婦女”的定義，在一般法規中，“婦女”指涉15歲至65歲的女性，因此婦女教育應屬成人教育，而非學校教育，那麼保護婦女的法規就不應包括中小學未婚懷孕的女性，因為她們不是婦女。
從個人體驗來看，草案制定過程十分辛苦，但也帶來很大的滿足感。由於公務繁重，各局處的代表時有更迭，因此每次討論常要從基本的女性主義問題談起，好在一旦了解了自身工作的重要性，建立了充分的溝通，官員們就能自發地在自己的專業領域發揮，其產出非外人可以代庖；我相信女性主義管理之優點在於充分賦權予個人和組織低層部門，一旦建立了共識，個人又得以充分發揮能力的情況下，集體的力量遠勝任何個人獨自的努力，或由上而下的命令。
在幾次整體性討論之後，我們達成以下共識：一．地方法規不應與中央牴觸，地方法規應著重在執行層面及彌補中央之不足，也可以藉創新來成為中央及其他地方之示範。若中央將來有新法規與地方法規牴觸，我們可以修法因應。二．為避免“婦女”一詞引起的法律疑義，我們以投票方式表決採用“女性”取代之，指涉所有年齡層的女性性別個體。三．為了讓更多人可以接受，我們同意現階段聚焦於性別平等及女性的安全，避免較為引致爭議的“婦女解放”。四．法條以具體可行為原則，不能只是宣示性，但也不宜太多、太細，以便讓執行者有較多彈性及創新空間。同時，涉及一個局處以上之業務其主管機關設定為市府，再由行政單位進行內部協調。六．因為這是一個政府自律性的立法，同時為了避免議會審查之延宕，以及減輕對民眾的衝擊，我們將這套規範定位為自治規則，未來再視執行成效，發展為自治條例，所以名稱定為“台北市女性權益保障辦法”。
除了與局處代表、婦女團體代表、女性主義學者專家、法律顧問共同研擬條文之外，我們還需要在市政會議期中報告、法規會審查會及市政會議審查中接受質詢、辯論和協調。最後台北市女性權益保障辦法終於2002年3月5日通過市政會議，3月8日公布實施。
內容及執行成果
“台北市女性權益保障辦法”分為四章；總則、一般女性權益保障、特殊境遇女性保障及附則。特殊境遇婦女由於有特殊身份限制，以及較為複雜的現金補助計算公式，所以單獨列為一章。為了確保這辦法日後不致被束之高閣，附則中特別規定市府“每年應對外公布女性權益保障之執行績效”，除了責成各局處確實檢討其績效，定期評估亦有吸引媒體注意及公眾教育之功效。
總則（1-4條）
市府應設置委員會來監督此辦法之落實，由於已存在婦女權益促進委員會，性質相近，便將二者合併，改名為“女性權益促進委員會”（女委會）。這一部分雖很快達成共識，原來的婦權會委員卻疏忽了其中細節。雖然每次討論都邀請，事後也都寄發紀錄，委員們卻沒有注意到，為了提高議事和工作效率，並注重工作導向(task oriented)，委員會總數（不包括正副主委）從二十七人減為十一至十五人。直到辦法實施後，面臨下屆改組時，部分委員發現名額減少，表示不滿，要求恢復為原數，最後妥協至二十名，並於2005年完成修改辦法。
一般女性權益保障（5-12條）
此章適用於所有年齡及階層之女性，保障她們的空間權、工作權、教育權、健康權、環境權（參與環境政策的決策）、文化權、決策及公共事務參與權等，以下僅討論其中具爭議及創新之部分。
工作權
當時兩性工作平等法尚未通過，市府已設立就業歧視評議委員會（根據就業服務法）、補助企業設置托兒所、低收入婦女在接受職業訓練時可獲生活貼及育兒補助。本辦法則進一步提供女性就業訓練和申訴管道，並將勞動法令有關保護女性之規定及兩性工作平等之處理機制列入年度檢查項目，加強實施女性工作場所勞動條件之檢查，以確保合理的工作環境。
另外針對市府女性主管偏低的問題，則提出糾正辦法，“本府所屬各機關遇有主管職務出缺時應就相同績優人員中之女性優先予以陞任。”此條文引起男性公務員激烈反彈，於是我們在條文中加入“考量”二字，“考量優先予以陞任”，以緩和其強制性。不料在市政會議仍然不被接受，有些首長不滿“應”字，認為構成對男性歧視，此外，他們對於每年的成果報告也極為反對。當次會議市長未能出席，由副市長代理。考慮年度成果報告是確保法條落實的重要機制，無此機制，則此辦法可能形同虛設，我決定堅守此底線，於是接受協調，同意將“應”改為“宜”。“應考量”與“宜考量” 在實質上無大差異，在情緒上卻讓主管們感到受尊重。
在辯論過程中，一位每月列席一次的資深女性參事主動發言支持此草案。數年後我們成為朋友，她說那是她參加市政會議以來唯一的一次發言，之後也都沒有公開發言過。她不自認是女性主義者，但就在那次辯論中，她清楚看到性別階層化的牢不可拔，覺得應該消除，乃仗義執言。
根據人事處統計，市府女性主管至2004年已增加到47.16%，超過女性在總人數中的43.6%，比1999年超過5.35%，同年的升遷名單中，簡任（高階）主管女性占了40%，薦任（中階）41.8%，委任83%（低階）。與過去相比，女性職位逐漸提高，持續的監督是原因之一。
健康權
為導正台灣社會過度醫療化的現象，我們特別強調健康和女性自主，所以條文中的順序一反傳統以醫療為先，首先為“設立女性健康促進小組”，其次提供女性各項服務，再者讓女性參與決策，最後才是提供友善醫療環境。
社會、政治及文化參與
為了確保女性觀點能納入決策考量，第六條規定“本府任務編組之委員會外聘委員，於聘任時，任一單一性別以不低於外聘委員全數四分之一為原則。”2003年僅有42%的委員會達到此標準，2004年增至76%。多數參與者堅持，即使以提升婦女權益為目標的女委會亦必須將四分之一名額保留給男性，以符合公平原則。
2005年女委會成員體悟到一個以提升女性地位為主旨的委員會沒有理由保障男性名額，同時在府內委員中男性已經占了多數，已有充分代表人數，不宜在府外委員中再予保障。雖做出決議，女委會因性質特殊，不需保障四分之一男性委員，然因欠缺監督機制，下一屆（2006-2008）的女委會，被任命的學者專家男性超過半數，在全體委員中男性亦接近二分之一。在現存的男女權力結構下，性別平等的法條微妙地轉生為男性的特權，形式化的平等反而使得女性的權利被架空。
2005年討論此案時，有委員尚提及被任命為女委人會委員者應具有“性別意識”，市長立即請委員對性別意識加以定義並擬一鑑定辦法，但同樣因為缺乏約束力，此一請求／決議終究未能落實。若一旦“女性權益”的概念廣泛被“性別平等”取代，“性別”實際上包含所有的人，那麼未來的各種性別機構更需要清晰的定義和嚴謹的鑑識標準，否則“女性”消失了，平等也失去憑依。
長久以來，藝文活動的參與者和管理者以女性為多，但展示的作品則屬男性為主。為了重視女性生命經驗，女性藝術家要求在各項競賽中，女性評審不得少於三分之一，並定期舉辦女性藝術節。但文化局站在保護行政權的立場，僅同意做原則上的宣示，“保障女性不因性別的問題造成從事藝文活動的障礙，”而不願做具體承諾。
不過，在2004的年度報告中，我們發現，文化局用於補助女性藝術家和活動的經費有明顯增加，一年之中總共補助了十四個婦女團體及藝術家舉辦二十二場活動，邀請了國內外女性藝術家為婦女及青少年舉辦工作坊，並為慰安婦辦了一場展示會。承辦同仁表示，這都是女性的申請案件增加的自然結果，原有的政策、組織結構與成員都沒有變動。
特殊境遇婦女保障
中央政府曾於2004年通過特殊境遇婦女家庭扶助條例，以寡婦、離婚婦女、性侵害受害者、單親為補助對象。本辦法則提供更寬鬆的標準，將貧窮線拉高，擴大補助對象至新移民女性和試圖轉業的前性工作者，放寬設籍限制，接受實際居住台北市居民申請，同時賦予社工員較大權限，視個案需求給予協助，使得不符合社會救助條件的女性也可以得到照顧。
結論及感想
制度化(institutionalization)是社會運動的重要目標，婦研學者在研究體制內變革或國家女性主義時，往往以組織內之婦女部門為標的，視之為改革的主要動力。批判與反省是女性主義的基本精神，除了批判父權，自身的反省也是女性主義寶貴的資產。然而當婦運發展到略能積累資源的制度化階段時，參與的誘因也可能變得複雜與多元、更被主流同化(mainstreamed)，而失去早期的純粹素樸。有些女性主義學者(Staggenborg, 1994; Disney and Gelb, 2000)曾經探討對社運團體而言，成功的定義究竟是什麼，她們指出，一個運動團體可能在提出訴求、達到目標之後，失去了在政治過程中的存在價值，因而組織的脫胎換骨甚至消失可能意謂著運動的活力仍在，而非衰敗。反之，一些相同目標團體永續存在反而可能消耗運動資源，徒然成為拖累(Disney and Gelb, 2000:48)。類似狀況亦可能在體制內發生，只是體制內規章制度的穩定性高，利益關係複雜，自我轉化的困難度更大。台灣婦運1990年代後常在各級政府推動設立各種委員會來提倡婦權，監督施政，然而一旦成為體制一環，它們也可能類官僚化，以維持自我生存和成員的個人發展為目標，只求擴張，不願縮減，成員的位置也只會越來越多和越高。以台北市為例，由市長、副市長、祕書長或局處首長召集的與性別相關的委員會至少有七個，加上其他委員會之下的性別組，其中功能常有重疊，而產生以下副作用：
一．積極運作的團體和專精的學者數目有限，若真要認真運作，各政府之間，甚至政府各部門之間產生競爭，不敷分配。而委員們疲於奔命，亦難以兼顧品質。但是嘗試縮小女委會編制的努力，卻因侵犯既有權力領域而遇到強烈反對。
二．委員的聘請可能出於政治考量或人情酬庸，而非對女性主義的認同。
三．眾多委員會疊床架屋形成行政負擔，反而削弱了行政部門積極作為的力量。四．委員會本身缺乏監督機制，關注重點極易因人而易，難以維持一貫的品質。
總之，制度化之後若缺少監督制衡便難免沒有效率、無法究責。
台北市女性權益保障辦法的制定為變革另闢奚徑，由專業行政官員直接與女性主義學者和運動團體合作。過去研究一向認為體制內改革有些不可或缺的因素，諸如外部法令、外在壓力、女性主義官員達到足夠人數、婦女政策部門、合作的女性議員等，在此次行動中皆不存在，但我們仍達成了既定目標。此外，主責單位社會局雖未負起制法之任務，仍貢獻了其中重要的一章：特殊境遇婦女保護，並負責向市政會議提案，而且於日後監督整套辦法之執行，以及製做年度評估報告。議員及婦權會委員雖未參與制定草案，但一些議員和委員也根據此報告來了解市府的婦女政策及檢查執行成果，所以她們在執行層面仍發揮很大功能。不過，達成階段性目標並不表示工作已經完成，而只是一個新起點的開始，如何讓性別平等、人權觀念融入每天的例行工作，成為公私部門共同信守的價值，而不只是製造出一堆數字交差，才是更大的考驗。
從法規的起草到通過需要經過重重關卡，克服意識型態和制度的阻礙，因此主政者的政治決心(political will)具有關鍵影響力。當Discover Taipei Bimonthly（發現台北雙月刊）的資深英國記者Kevin Lax 於2002年訪問我時，他表示以他對台灣官僚系統的了解，很難相信會產生這樣的一份法案。他的結論是馬市長和我都起了決定性作用，特別是馬市長的支持克服了部分局處的抗拒心態。然而政治決心其實仍來自婦女運動長期累積的社會影響力，市長處於一個權力的輻輳點，各種互相競爭和衝突的社會運動與利益團體都不斷試圖影響他的決策和資源分配，取捨之間必然部分取決於整個社會對婦運的接受程度。所以體制外的婦運能否維持強大的可見度和社會影響力，絕對會左右體制內女性主義的正當性以及改革的成敗。
公訓中心並非官方的婦女政策機構，卻具備訓練機構的整合性優勢，並在長期與各局處及其同仁互動下，發展出信任關係。而各局處派出的代表也有部分曾經參加過中心的女性領導班，更有堅固的情誼；而在女性主義陣營，我也因為長期投身婦運而建立了信任與友誼，姐妹情誼的凝聚穿透了體制內外的分界線，得以藉由意識喚醒而建立共識。在整個過程中，我結識了更多優秀的官員，她們在日後的女性主義行動中成為我的結盟對象。大部分官員並不自認為女性主義者，但多少受到婦運的感染，接受自由主義女性主義平等的理念。Outshoorn(1995: 182)研究荷蘭的決策機制時，曾質疑鐵三角理論的可行性，因為平權政策部的女性主義官員難以影響其他政策部門，相形之下，公訓中心在部門協調方面就占有較有利的位置。或許，在思考如何加強政府的性別平等機制時，協調性和整合性的考量應大過獨立機關的宣式意義。
婦運要獲得權力與資源就必須追求制度化，但伴隨制度化而來的是被主流同化的風險，(這也是國際間對兩性平等與性別主流化之間的衝突矛盾論辯不休的原因)（參閱Walby, 2005: 327），因此需要同時考量究責的問題，究竟對誰負責以及為了什麼目標。如此一來，不論婦運團體或從政者都需要時時反省婦運的終極目標，避免在執行過程中有所偏離。Freeman(1995: 408)表示：
賦權女人這件事本身並非女性主義，許多反對女性主義的女人都享有權力。僅僅為了服務社區而賦權女人亦非女性主義，服務他人是女性的傳統功能，卻未必能改善整體女性的處境。然而，婦運仍然創造了賦權所有女人的可能性，包括反對婦運和對婦運一無所知的人，婦運的目的是賦權女性群體，而非個別女人，這就需要究責。
香港的例子證明了徒具架構但缺乏女性主義精神和理想的政府內機制形同虛設。以上台北實例雖然完成了部分保障集體婦女權益的目的，是否能夠維持成效並不斷進步仍有賴現在以及未來的執行者執著於女性主義的理念並持續努力，以及婦運團體繼續保持可見度高的社會影響力和強大的監督力量。未來如何發展尚待觀察。
註:
[1] 為了未來的行動和比較研究，記錄不同國家的婦女處境和改善成果應在婦女研究中占有有優先位置。（參閱Morgan, 1984: Reinharz, 1992)。
[2] 最初的構想是制定自治條例，根據地方政府組織法，自治條例與自治規則有別，前者位階較高、適用範圍較廣，同時規範公私部門、可以具有罰則，因此需經議會三讀通過，而且若有罰則，相關條款尚需獲中央主管部門同意，方能實施，過程冗長，況且市議會有許多待審法案，進度緩慢，若在當屆議會（任期四年）未獲通過，則需於下屆從頭來起，曠日廢時。自治規則則由地方政府自行制定及頒布，僅送議會備查，及向中央主管機關報備，但僅規範政府部門，且無罰則。在與行政法專家諮商之後，我認為自治規則較為可行，可以及早施行，之後再考慮是否修訂為自治條例，辦法即屬於自治規則。
[3] 這些局處包括：民政局、教育局、工務局、交通局、都市發展局、社會局、勞工局、警察局、文化局、新聞處。
參考文獻: 略
摘要
本文之主要目的在記載及分析女性主義者在政府內部所進行的一項政策及制度性實驗：制定台北市女性權益保障辦法。這項行動同時結合了體制外的女性主義學者、婦女團體代表，以及體制內的女性公務員，採用婦女運動的意識喚醒(consciousness raising)以及體制內的遊說策略。整個過程是在市政府未設婦女政策機構(women’s policy agency)，也沒有受到法律或外在壓力的情況下，主動進行的，展現了婦運的場域(site)和策略的多重可能性。本文作者將此項成果歸因於兩個關鍵因素：活動力強而且社會可見度高的女性主義社區(feminist community)以及跨越體制姐妹情誼(sisterhood)的高度發揮。
顧燕翎
引言
婦女運動和國家或官僚權力系統之間的拉扯長久以來在婦運陣營中引發諸多辯論。許多研究以內外二分法將雙方視為意識型態對立之二造，Ferguson(1984: 152)在《女性主義對官僚體制之批判》（The Feminist Case against Bureaucracy）中曾悲觀地表示，女性主義者進入體制內使用其資源及語言來反對體制，最後必然會被收納和繳械，而空忙一場。Einsenstein (1995: 81-82)雖在澳洲經驗中看到曙光，女性主義者進入政府大大轉變了公眾的態度以及政府施政的優先次序，也在立法上注入了前所未有的女性主義議題，然而她也發現“女性主義官僚(femocrats)的成就可能脆弱而短暫。(153)”結果不到十年，政府預算因財政困難而削減，接著政黨輪替，導致相關部門和方案緊縮，政策倒退，資源和專業人才也因而流失(Donaghy, 2003)。”
不過，各地的女性主義者始終在尋找／等待機會，以各種不同的手段追求改革。Spalter-Roth and Schreiber (1995: 125)發現在保守的1980年代，美國許多婦運團體曾經成功地運用內部的遊說技巧推動激進的、結構性的議題。瑞典的婦運也善用其影響力，使得政府立法處罰買春者(Ekberg 2004)。Mazur and Stetson (1995: 272-273)以國家女性主義(state feminism)為題，研究了十四個工業國家的婦女政策機構（除了波蘭以外全部採取女性主義立場），發現除了波蘭，多少都能夠對提升婦女地位和挑戰性別階層化發生作用。Mazur and Stetson (290)發現落實國家女性主義的先決條件有二：一． 國家有結構性的能力足以將平等的訴求制度化；二．社會中的婦運組織不但能夠持續而且廣受支持，足以一方面從外部以激進手段挑戰性別階層化，一方面在工會和政黨內部進行改造。也就是體制外必須有持續性的挑戰，體制內則需有足以承接、具備執行力的機構。相形之下，香港在體制上雖有反歧視法和平等機會委員會，然而政府任命的委員卻以專業人員及企業主管為主，不了解性別歧視，對性別議題不敏感，以致無法發揮功能。為了提升婦女地位，政府另組一包容更廣的婦女委員會，但其成員仍以工商和專業人士為主，以致NG and NG(2002: 16)在研究中仍不看好其前景。Rankin and Vickers (2003: 3-11)在比較加拿大各級以及各地方婦女政策機構的運作模式後，也有類似的觀察，雖然在名義上都是為婦女而設的機構，但有些努力提供婦女機會，促進變革，有些卻只是聊備一格，讓政府可以對外宣稱已經有婦女代表，已經照顧婦女。她們並且進一步指出，加拿大全國婦女地位諮商委員會(Canadian Advisory Council on the Status of Women) 的委員淪為政府的政治酬庸以後，委員會已失去政治影響力。
Bazaszak (2005) 研究體制內的女性主義者之後，質疑是否有區分體制內外的必要。所謂“鐵三角”的概念：體制內改革必須依靠女性主義官僚、民意代表和婦運人士三者緊密結合，往往將體制內的官員視為婦運的外圍份子，而扭曲了婦運，不僅縮減了婦運的行動範圍，減少其多樣性，同時也將視野侷限於體制外的活動。Outshoorn (1995: 182-183)的研則指出，婦女政策鐵三角並沒有很多成果，以性別平等而言，政策網絡的發展只是必要而非充分條件。
本文嘗試從一個參與者的角度記載台北市政府之內的一項女性主義行動[1]，並且在台灣婦運的脈絡中檢視女性主義者干預政策的策略。首先將略述女性主義行動研究及本行動者的位置(positionality)，其次檢討制定此辦法的政治機會，然後分析制定法案過程，包括其中的論辯及妥協，其重點內容和執行成果，特別是創新及爭議的部份。最後將探討此項行動成功之因素以及女性主義究責性(accountability)之必要。由於作者為此行動之主要發動者，因此以下將採第一人稱。
女性主義行動研究
女性主義研究與行動有密不可分的關係，“女性主義研究的目的必須著重開創新的人際關係、更好的法律、更完善的制度(Reinharz, 1992: 175)”，透過意識喚醒以及與政策塑造者、媒體、政策相關機構建立聯結來創造社會變革(251; Levin, 1981) 。在眾多女性主義參與式行動研究中，共同參與以及對話是常用的方法(Gatenby and Humphries, 2000: 89-90)。研究者的角色不再是分離的、中立的學者，將他者理論化，而是以共同研究或合作的立場與人們一起追求社會平等(Sommer, 1987; Reinharz, 1992; Reason, 1994; Gatenby and Humphries, 2000; Reid, 2006)。從組織管理的角度，行動研究包含了真實情境的及時、計劃性干預行動，對實際干預的研究，而這些研究成果將影響未來的干預模式。管理者兼研究者因為不斷接觸各管理層面之間的學習與改變，她對機會的評估、在組織中的角色、以及對組織內政治運作的嫻熟都會對如何選擇及架構行動方案有決定性影響(Coghlan, 2001: 49)。
本文主要根據作者於2000年五月至2002年三月之間在台北市政府所主導的一項行動研究方案，其目標為制定一套涵蓋各局處業務的保障女性市民權益的法規，於2002年婦女節之前通過並公布。為了達成目標，我們採用多種策略，一方面遵循體制內的立法管道，克服其中的障礙，同時也採用體制外的運動手法，例如婦女解放運動常用的喚醒意識、自由主義女性主義者常用的遊說決策官員。我們為參與制定此方案的高階女性公務員設計了系列的工作坊(workshops)，她們是典型的公務員，大多數通過政府的文官考試，沒有接受過性別教育。因此我們邀請女性主義學者專家，以討論和對談的方式來激發她們的性別意識，讓她們了解自己所處的體制如何左右婦女的現實生活，她們可以如何創造改變。與此同時，我也利用所有機會遊說局處首長，請他們支持法案的通過。
行動者／研究者的定位
我自1970年代中期投身台灣婦運。1998年正擔任國立交通大學婦女研究教授並兼任婦女新知基金會董事長，馬英九先生新當選台北市長後，邀請我進入市政府接長公務人員訓練中心（公訓中心）。這是一個直接向市長負責的職位，我也成為台灣第一個接受政治任命的女性主義官員。對個人而言，這是一個困難的決定，因為我不僅要離開學校，也必須離開基金會，因為婦女新知在1996年時曾經決議，一旦其成員進入政府，就得離開組織。
政治機會結構
1980 年代後期台灣婦運朝向制度化的階段發展，將婦女議題政治化，利用選舉時機提出婦女政策，為候選人舉辦婦女政策公開辯論，並且評鑑在職立法委員的表現(Ku, 1989a)。國民黨長期執政期間因其婦女政策保守而成為父權文化的象徵，自然也變成婦運挑戰的對象，在此過程中，部分女性主義者轉向當時的政治反對勢力，而民進黨為了吸收社會運動團體，在黨內成立了社會運動部。1994年台北市長選舉期間，部分婦運人士選擇替民進黨候選人陳水扁助選，勝選之後，於1996年要求陳市長在台北市成立婦女權益促進委員會（婦權會），監督所有局處與婦女相關的政策及方案，由市長擔任主任委員。這樣的運作模式經過中央和其地方政府複製，開啟了地方政府“由上而下的婦運”。不過與許多工業先進國(參閱Stetson and Mazur, 1995: 10)不同之處在於婦權會非正式機構，委員也非正式行政人員，她們的權力完全源自市長個人的支持，透過市長去過問局處施政。
1980至1990年代台灣婦運關心的一個政治議題是行之有年的婦女保障名額制度。根據統計資料，早在1950年代，女性參選意願低落，個人條件普遍不如男性，保障名額制度的確大大增加了女性參政機會，在鄉鎮代表選舉中曾經將當選率從0.2%提升至8.6%。然而1970年代之後，越來越多女性不必仰賴保障名額當選，在許多選舉中，不僅女性當選人數已經超過保障名額，甚至有些人以高票或最高票當選。同時，女性候選人逐漸發現，保障名額制度在各政黨提名期間事實上已變成對女性的限制，而非保障，因為政黨往往不願提名超過保障名額的女性，即使她們的條件優於男性競爭者。可是，另一方面婦女團體不願放棄婦運的歷史成果，同時也擔心在某些選舉中若沒有保障名額，女性當選人數仍可能偏低(Ku, 1989b:22-23)。因此，沒有人願意公開主張廢除保障名額。
1995年10月，我的朋友美國女性主義政治學者／律師／婦運人士Jo Freeman來訪，住在我家，當時的婦女新知協會理事長紀欣熱衷婦女參政，正好主辦婦女參政生活營，邀請Freeman在“政壇傑出婦女之夜”演講美國婦女參政史，由我擔任翻譯，當時在座的兩百多位女性來自各方各黨，包括余陳月瑛、呂秀蓮、施寄青、朱鳳芝、葉菊蘭、李慶安、陳菊、張富美、藍美津、范巽綠、秦慧珠、秦儷舫、陳玉梅等（紀欣, 1995）。在討論過程中，Freeman提出了關鍵人數(critical mass)的概念，她指出，在一個組織中推動變革，需要至少四分之一有共同理念的成員。在場的民進黨婦女部主任彭婉如接受了這個觀念，開始在黨內推動四分之一代表制。國民黨婦女工作會也仿效歐洲國家，向國民黨提出在各項民意代表選舉中逐漸增加提名女性至四分之一（梁雙蓮，1995: 109-111）。後來兩黨皆採取了四分之一代表制，但在執行上略有差異，民進黨是每滿四人，需有一名女性，國民黨則是女性不得低於四分之一。1999年婦女團體再提出三分之一性別比例原則的主張。性別比例代表在民意代表選舉中較有進展，今年(2008)選出的立法委員女性已達30%，在政務官任命部分則差距較遠，但在每次選舉過後，女性政務官的人數已受到媒體注意及討論。
1998年馬英九當選台北市長後積極網羅女性、學者及社運人士入閣。除了我來自婦運外，另外兩位男性為來自勞工運動的鄭春棋及環保運動的林正修，當時30位首長中，6位女性，我是唯一的女性主義者。
婦女運動歷經1980年代的激情後，於二十世紀末動力逐漸趨緩。檢視成果，婦女團體曾經催生了一些法案，但在工商團體的壓力下，兩性工作平等法卻始終未過，性別平等教育法也仍在草擬階段，而已經通過的法律，如家暴法等，根據婦女新知基金會1998年的調查，在台北市以外皆未確實執行，原因之一在於大部分公務員對於性別議題不敏感，也未感受到其重要性。即使在台北市，性別意識仍相當薄弱，整體而言，女性公務員人數超過男性，但男性主管卻超過女性，而且越高階女性越少。1999年公訓中心舉辦過一場針對女性中高階主管的“婦女與工作”座談會，不少參與者公開表達在工作場所遭受差別待遇，但最後都歸結為個人因素，而無法看到結構性原因。婦權會成立之初，曾經大力推動設置家暴暨性侵害防治中心，以及廢除公娼，對性別議題極具影響，不過部分成員對公部門的缺乏信任或在會議中未充分準備以致自相矛盾的發言習慣，也間接導致官員對性別議題的排斥，我在私下與官員接觸時，不論對方的性別或職級，都聽到類似的抱怨。
公務人員訓練中心的服務對象涵蓋市府所有局處及同仁，這個職位讓我有機會在日常工作中廣泛接觸到市府各階層公務員，也得以將性別角度注入一般管理課程，並於1999年為女性公務員創辦“女性領導班”，培養領導人才，而每週參加的市政會議也時而成為倡議性別議題的場所。2000年5月30日市政會議正在討論公廁中女廁應有的比例，這是馬市長重視的一項公共政策，他認為有必要提供足夠的女廁，讓女性參與公共活動時無後顧之憂。在討論中，法規會主委建議何不將市府各局處的相關措施加以整合，制定一套女性權益保障自治條例[2]。我立即附議，並展開遊說。
基於以下理由我決定把握機會推動此法案：從短期效益而言，一套規劃完整的法規可以做為提升婦女地位的政策藍圖，也可以做為檢驗執行成果的指標；長遠來看，起草法規本身便是一個婦運動員的過程，在此過程中，我們可以開發一個開放空間，讓女性公務員可以找到共同關注的女性議題，辯論各種政策可能性，發展有益婦女的政策，並藉此提升這些官員的女性意識。一旦她們認同女性主義，而且彼此之間產生聯結，她們的專業經驗及行政能力將不但有助於創造對女性友善的政策系統，也具備改造官僚體制的潛力。再者，一套保障女性權益的法規聚焦於女性議題，也是一種吸引社會關注的手段。在1998年的競選政見中，馬市長曾經承諾保障婦女權益，因此他支持這個方案，可是內閣中的其他成員卻心存疑慮，認為此舉對男性不公平，甚至在預備會議中，最初提出此構想的法規會主委已動搖立場，因為他認為：“婦女已經享有平等地位，不應再要求特權。”
制定過程
政府內部分工嚴密，婦女權益的主責單位是社會局，因為社會局的婦女科負責所有與女性權益相關的業務，包括執行相關法令、協調各局處婦女業務、負責婦權會的行政工作等。不過當時社會局工作己經十分繁重，不堪負荷此項額外工作，社會局長主張將責任交給婦權會，可是婦權會並非市府編制內機構，沒有專職人員，所以勢必將業務外包給其中的個別委員，如此將衍生新的預算，同時也導致時間上的延宕以及對市政熟悉度等問題。婦女科的官員求助於我，我乃以公訓中心主任的身份自願替社會局執行此業務，卻在不經意中侵入他人的領域，損傷了橫向聯繫的人際關係，以致日後必須付出代價。
我預設此法規將於2002年三月八日公布實施，在2001年底之前需提出期中報告。在法定程序中並不需要期中報告，但我基於以下三個理由決定這麼做：一．預先讓首長們了解草案內容，讓他們有心理準備；二．確定他們派代表參與最後的總結討論；三．提醒他們檢查與其主管業務相關之條文，以便早做溝通，避免在最後討論時橫生枝節。草案完成後，需先送交法規會審議、公告，之後轉社會局，由社會局在市政會議中提出，一旦市政會議通過，便由市政府公布實施，而完成了整個程序。
自2000年9月11日起，公訓中心設計了系列工作坊，由女性主義專家學者與市府官員面對面進行討論，所有與女性議題相關之局處[3]以及人事處、法規會皆需指派科長以上之高階官員參加，同時我們也邀請婦女團體、婦權會委員、女性主義學者、藝術家、建築師、編輯、律師等參與。公訓中心負責所有行政作業，草擬討論綱要。工作坊主要以意識喚醒的婦運討論形式進行，旨在加強官員們（大部分女性）的女性意識，協助她們從女性的角度來思考問題，主動提出內部解決之道，並且藉由橫向互動彼此支援，共同發展有益女性的政策及服務方案。
我們最先遭遇的障礙來自意識型態，不僅在工作坊的討論中，日後每一階段同樣問題不斷浮現：“憲法已經保障男女平等，為什麼還要給女性特權？”而在工作坊中，官員們頻頻表達不解：“這是專業問題，不是性別問題，我們在性別上是中立的，我們對男女一視同仁。”也有的是中央與地方之間政策領域(political area)的管轄權(jurisdiction)或市政府各部門之間究責(accountability)的問題。例如，“兩性平等工作法已在立法當中，為什麼我們還要保障女性工作權？”，以及政府部門間向來有互相卸責的積習，性別議題因為經常涉及不同局處的職責和業務，而落入主責者不明的灰色地帶，這些議題包括女性的行動自由、人身安全、性侵害等。不過，同時也因為不同局處甚至民間團體都有處理類似問題的經驗，而容易發展共識，例如，曾經處理過受虐婦女的與會者幾乎都同意市政府應為社會道德把關，所以理應禁止電視連續劇播出家暴畫面。但在政治現實上電視公司多半向中央政府登記，管轄權並不屬於市政府。此外，各局處亦有其特殊的問題，例如，教育局一位官員質疑“婦女”的定義，在一般法規中，“婦女”指涉15歲至65歲的女性，因此婦女教育應屬成人教育，而非學校教育，那麼保護婦女的法規就不應包括中小學未婚懷孕的女性，因為她們不是婦女。
從個人體驗來看，草案制定過程十分辛苦，但也帶來很大的滿足感。由於公務繁重，各局處的代表時有更迭，因此每次討論常要從基本的女性主義問題談起，好在一旦了解了自身工作的重要性，建立了充分的溝通，官員們就能自發地在自己的專業領域發揮，其產出非外人可以代庖；我相信女性主義管理之優點在於充分賦權予個人和組織低層部門，一旦建立了共識，個人又得以充分發揮能力的情況下，集體的力量遠勝任何個人獨自的努力，或由上而下的命令。
在幾次整體性討論之後，我們達成以下共識：一．地方法規不應與中央牴觸，地方法規應著重在執行層面及彌補中央之不足，也可以藉創新來成為中央及其他地方之示範。若中央將來有新法規與地方法規牴觸，我們可以修法因應。二．為避免“婦女”一詞引起的法律疑義，我們以投票方式表決採用“女性”取代之，指涉所有年齡層的女性性別個體。三．為了讓更多人可以接受，我們同意現階段聚焦於性別平等及女性的安全，避免較為引致爭議的“婦女解放”。四．法條以具體可行為原則，不能只是宣示性，但也不宜太多、太細，以便讓執行者有較多彈性及創新空間。同時，涉及一個局處以上之業務其主管機關設定為市府，再由行政單位進行內部協調。六．因為這是一個政府自律性的立法，同時為了避免議會審查之延宕，以及減輕對民眾的衝擊，我們將這套規範定位為自治規則，未來再視執行成效，發展為自治條例，所以名稱定為“台北市女性權益保障辦法”。
除了與局處代表、婦女團體代表、女性主義學者專家、法律顧問共同研擬條文之外，我們還需要在市政會議期中報告、法規會審查會及市政會議審查中接受質詢、辯論和協調。最後台北市女性權益保障辦法終於2002年3月5日通過市政會議，3月8日公布實施。
內容及執行成果
“台北市女性權益保障辦法”分為四章；總則、一般女性權益保障、特殊境遇女性保障及附則。特殊境遇婦女由於有特殊身份限制，以及較為複雜的現金補助計算公式，所以單獨列為一章。為了確保這辦法日後不致被束之高閣，附則中特別規定市府“每年應對外公布女性權益保障之執行績效”，除了責成各局處確實檢討其績效，定期評估亦有吸引媒體注意及公眾教育之功效。
總則（1-4條）
市府應設置委員會來監督此辦法之落實，由於已存在婦女權益促進委員會，性質相近，便將二者合併，改名為“女性權益促進委員會”（女委會）。這一部分雖很快達成共識，原來的婦權會委員卻疏忽了其中細節。雖然每次討論都邀請，事後也都寄發紀錄，委員們卻沒有注意到，為了提高議事和工作效率，並注重工作導向(task oriented)，委員會總數（不包括正副主委）從二十七人減為十一至十五人。直到辦法實施後，面臨下屆改組時，部分委員發現名額減少，表示不滿，要求恢復為原數，最後妥協至二十名，並於2005年完成修改辦法。
一般女性權益保障（5-12條）
此章適用於所有年齡及階層之女性，保障她們的空間權、工作權、教育權、健康權、環境權（參與環境政策的決策）、文化權、決策及公共事務參與權等，以下僅討論其中具爭議及創新之部分。
工作權
當時兩性工作平等法尚未通過，市府已設立就業歧視評議委員會（根據就業服務法）、補助企業設置托兒所、低收入婦女在接受職業訓練時可獲生活貼及育兒補助。本辦法則進一步提供女性就業訓練和申訴管道，並將勞動法令有關保護女性之規定及兩性工作平等之處理機制列入年度檢查項目，加強實施女性工作場所勞動條件之檢查，以確保合理的工作環境。
另外針對市府女性主管偏低的問題，則提出糾正辦法，“本府所屬各機關遇有主管職務出缺時應就相同績優人員中之女性優先予以陞任。”此條文引起男性公務員激烈反彈，於是我們在條文中加入“考量”二字，“考量優先予以陞任”，以緩和其強制性。不料在市政會議仍然不被接受，有些首長不滿“應”字，認為構成對男性歧視，此外，他們對於每年的成果報告也極為反對。當次會議市長未能出席，由副市長代理。考慮年度成果報告是確保法條落實的重要機制，無此機制，則此辦法可能形同虛設，我決定堅守此底線，於是接受協調，同意將“應”改為“宜”。“應考量”與“宜考量” 在實質上無大差異，在情緒上卻讓主管們感到受尊重。
在辯論過程中，一位每月列席一次的資深女性參事主動發言支持此草案。數年後我們成為朋友，她說那是她參加市政會議以來唯一的一次發言，之後也都沒有公開發言過。她不自認是女性主義者，但就在那次辯論中，她清楚看到性別階層化的牢不可拔，覺得應該消除，乃仗義執言。
根據人事處統計，市府女性主管至2004年已增加到47.16%，超過女性在總人數中的43.6%，比1999年超過5.35%，同年的升遷名單中，簡任（高階）主管女性占了40%，薦任（中階）41.8%，委任83%（低階）。與過去相比，女性職位逐漸提高，持續的監督是原因之一。
健康權
為導正台灣社會過度醫療化的現象，我們特別強調健康和女性自主，所以條文中的順序一反傳統以醫療為先，首先為“設立女性健康促進小組”，其次提供女性各項服務，再者讓女性參與決策，最後才是提供友善醫療環境。
社會、政治及文化參與
為了確保女性觀點能納入決策考量，第六條規定“本府任務編組之委員會外聘委員，於聘任時，任一單一性別以不低於外聘委員全數四分之一為原則。”2003年僅有42%的委員會達到此標準，2004年增至76%。多數參與者堅持，即使以提升婦女權益為目標的女委會亦必須將四分之一名額保留給男性，以符合公平原則。
2005年女委會成員體悟到一個以提升女性地位為主旨的委員會沒有理由保障男性名額，同時在府內委員中男性已經占了多數，已有充分代表人數，不宜在府外委員中再予保障。雖做出決議，女委會因性質特殊，不需保障四分之一男性委員，然因欠缺監督機制，下一屆（2006-2008）的女委會，被任命的學者專家男性超過半數，在全體委員中男性亦接近二分之一。在現存的男女權力結構下，性別平等的法條微妙地轉生為男性的特權，形式化的平等反而使得女性的權利被架空。
2005年討論此案時，有委員尚提及被任命為女委人會委員者應具有“性別意識”，市長立即請委員對性別意識加以定義並擬一鑑定辦法，但同樣因為缺乏約束力，此一請求／決議終究未能落實。若一旦“女性權益”的概念廣泛被“性別平等”取代，“性別”實際上包含所有的人，那麼未來的各種性別機構更需要清晰的定義和嚴謹的鑑識標準，否則“女性”消失了，平等也失去憑依。
長久以來，藝文活動的參與者和管理者以女性為多，但展示的作品則屬男性為主。為了重視女性生命經驗，女性藝術家要求在各項競賽中，女性評審不得少於三分之一，並定期舉辦女性藝術節。但文化局站在保護行政權的立場，僅同意做原則上的宣示，“保障女性不因性別的問題造成從事藝文活動的障礙，”而不願做具體承諾。
不過，在2004的年度報告中，我們發現，文化局用於補助女性藝術家和活動的經費有明顯增加，一年之中總共補助了十四個婦女團體及藝術家舉辦二十二場活動，邀請了國內外女性藝術家為婦女及青少年舉辦工作坊，並為慰安婦辦了一場展示會。承辦同仁表示，這都是女性的申請案件增加的自然結果，原有的政策、組織結構與成員都沒有變動。
特殊境遇婦女保障
中央政府曾於2004年通過特殊境遇婦女家庭扶助條例，以寡婦、離婚婦女、性侵害受害者、單親為補助對象。本辦法則提供更寬鬆的標準，將貧窮線拉高，擴大補助對象至新移民女性和試圖轉業的前性工作者，放寬設籍限制，接受實際居住台北市居民申請，同時賦予社工員較大權限，視個案需求給予協助，使得不符合社會救助條件的女性也可以得到照顧。
結論及感想
制度化(institutionalization)是社會運動的重要目標，婦研學者在研究體制內變革或國家女性主義時，往往以組織內之婦女部門為標的，視之為改革的主要動力。批判與反省是女性主義的基本精神，除了批判父權，自身的反省也是女性主義寶貴的資產。然而當婦運發展到略能積累資源的制度化階段時，參與的誘因也可能變得複雜與多元、更被主流同化(mainstreamed)，而失去早期的純粹素樸。有些女性主義學者(Staggenborg, 1994; Disney and Gelb, 2000)曾經探討對社運團體而言，成功的定義究竟是什麼，她們指出，一個運動團體可能在提出訴求、達到目標之後，失去了在政治過程中的存在價值，因而組織的脫胎換骨甚至消失可能意謂著運動的活力仍在，而非衰敗。反之，一些相同目標團體永續存在反而可能消耗運動資源，徒然成為拖累(Disney and Gelb, 2000:48)。類似狀況亦可能在體制內發生，只是體制內規章制度的穩定性高，利益關係複雜，自我轉化的困難度更大。台灣婦運1990年代後常在各級政府推動設立各種委員會來提倡婦權，監督施政，然而一旦成為體制一環，它們也可能類官僚化，以維持自我生存和成員的個人發展為目標，只求擴張，不願縮減，成員的位置也只會越來越多和越高。以台北市為例，由市長、副市長、祕書長或局處首長召集的與性別相關的委員會至少有七個，加上其他委員會之下的性別組，其中功能常有重疊，而產生以下副作用：
一．積極運作的團體和專精的學者數目有限，若真要認真運作，各政府之間，甚至政府各部門之間產生競爭，不敷分配。而委員們疲於奔命，亦難以兼顧品質。但是嘗試縮小女委會編制的努力，卻因侵犯既有權力領域而遇到強烈反對。
二．委員的聘請可能出於政治考量或人情酬庸，而非對女性主義的認同。
三．眾多委員會疊床架屋形成行政負擔，反而削弱了行政部門積極作為的力量。四．委員會本身缺乏監督機制，關注重點極易因人而易，難以維持一貫的品質。
總之，制度化之後若缺少監督制衡便難免沒有效率、無法究責。
台北市女性權益保障辦法的制定為變革另闢奚徑，由專業行政官員直接與女性主義學者和運動團體合作。過去研究一向認為體制內改革有些不可或缺的因素，諸如外部法令、外在壓力、女性主義官員達到足夠人數、婦女政策部門、合作的女性議員等，在此次行動中皆不存在，但我們仍達成了既定目標。此外，主責單位社會局雖未負起制法之任務，仍貢獻了其中重要的一章：特殊境遇婦女保護，並負責向市政會議提案，而且於日後監督整套辦法之執行，以及製做年度評估報告。議員及婦權會委員雖未參與制定草案，但一些議員和委員也根據此報告來了解市府的婦女政策及檢查執行成果，所以她們在執行層面仍發揮很大功能。不過，達成階段性目標並不表示工作已經完成，而只是一個新起點的開始，如何讓性別平等、人權觀念融入每天的例行工作，成為公私部門共同信守的價值，而不只是製造出一堆數字交差，才是更大的考驗。
從法規的起草到通過需要經過重重關卡，克服意識型態和制度的阻礙，因此主政者的政治決心(political will)具有關鍵影響力。當Discover Taipei Bimonthly（發現台北雙月刊）的資深英國記者Kevin Lax 於2002年訪問我時，他表示以他對台灣官僚系統的了解，很難相信會產生這樣的一份法案。他的結論是馬市長和我都起了決定性作用，特別是馬市長的支持克服了部分局處的抗拒心態。然而政治決心其實仍來自婦女運動長期累積的社會影響力，市長處於一個權力的輻輳點，各種互相競爭和衝突的社會運動與利益團體都不斷試圖影響他的決策和資源分配，取捨之間必然部分取決於整個社會對婦運的接受程度。所以體制外的婦運能否維持強大的可見度和社會影響力，絕對會左右體制內女性主義的正當性以及改革的成敗。
公訓中心並非官方的婦女政策機構，卻具備訓練機構的整合性優勢，並在長期與各局處及其同仁互動下，發展出信任關係。而各局處派出的代表也有部分曾經參加過中心的女性領導班，更有堅固的情誼；而在女性主義陣營，我也因為長期投身婦運而建立了信任與友誼，姐妹情誼的凝聚穿透了體制內外的分界線，得以藉由意識喚醒而建立共識。在整個過程中，我結識了更多優秀的官員，她們在日後的女性主義行動中成為我的結盟對象。大部分官員並不自認為女性主義者，但多少受到婦運的感染，接受自由主義女性主義平等的理念。Outshoorn(1995: 182)研究荷蘭的決策機制時，曾質疑鐵三角理論的可行性，因為平權政策部的女性主義官員難以影響其他政策部門，相形之下，公訓中心在部門協調方面就占有較有利的位置。或許，在思考如何加強政府的性別平等機制時，協調性和整合性的考量應大過獨立機關的宣式意義。
婦運要獲得權力與資源就必須追求制度化，但伴隨制度化而來的是被主流同化的風險，(這也是國際間對兩性平等與性別主流化之間的衝突矛盾論辯不休的原因)（參閱Walby, 2005: 327），因此需要同時考量究責的問題，究竟對誰負責以及為了什麼目標。如此一來，不論婦運團體或從政者都需要時時反省婦運的終極目標，避免在執行過程中有所偏離。Freeman(1995: 408)表示：
賦權女人這件事本身並非女性主義，許多反對女性主義的女人都享有權力。僅僅為了服務社區而賦權女人亦非女性主義，服務他人是女性的傳統功能，卻未必能改善整體女性的處境。然而，婦運仍然創造了賦權所有女人的可能性，包括反對婦運和對婦運一無所知的人，婦運的目的是賦權女性群體，而非個別女人，這就需要究責。
香港的例子證明了徒具架構但缺乏女性主義精神和理想的政府內機制形同虛設。以上台北實例雖然完成了部分保障集體婦女權益的目的，是否能夠維持成效並不斷進步仍有賴現在以及未來的執行者執著於女性主義的理念並持續努力，以及婦運團體繼續保持可見度高的社會影響力和強大的監督力量。未來如何發展尚待觀察。
註:
[1] 為了未來的行動和比較研究，記錄不同國家的婦女處境和改善成果應在婦女研究中占有有優先位置。（參閱Morgan, 1984: Reinharz, 1992)。
[2] 最初的構想是制定自治條例，根據地方政府組織法，自治條例與自治規則有別，前者位階較高、適用範圍較廣，同時規範公私部門、可以具有罰則，因此需經議會三讀通過，而且若有罰則，相關條款尚需獲中央主管部門同意，方能實施，過程冗長，況且市議會有許多待審法案，進度緩慢，若在當屆議會（任期四年）未獲通過，則需於下屆從頭來起，曠日廢時。自治規則則由地方政府自行制定及頒布，僅送議會備查，及向中央主管機關報備，但僅規範政府部門，且無罰則。在與行政法專家諮商之後，我認為自治規則較為可行，可以及早施行，之後再考慮是否修訂為自治條例，辦法即屬於自治規則。
[3] 這些局處包括：民政局、教育局、工務局、交通局、都市發展局、社會局、勞工局、警察局、文化局、新聞處。
參考文獻: 略
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