越界與融合：家庭與照顧政策的一些思考

顧燕翎

消去界線
　　我的一生經歷幾個重要的轉折點，2003至2004年在台北市社會局的局長生涯是其中之一。長久以體制外的批判者自居，未曾料到會進入政府部門工作，更未曾夢想有朝一日挑下社會局的重擔。如今回首，不由得感謝上天給我的功課和馬市長的信任，畢竟在選舉凌駕施政的年代理想主義不易容身。我在社會局的時日不長，但與同仁們以及民間團體夜以繼日的親密互動，共度sars危機、建構全方位老人照顧體系、精算和談判敬老悠遊卡的成本計算、為視障者尋求出路...，每一回合都讓我切身感受到人民所托付的重責大任，也時時刻刻浸潤在社工精神的洗禮中。深入基層的社會局一面讓我實驗如何在公務體系中兼顧成本績效和公平正義，同時也帶給我前所未有的生活體驗，同仁們的溫情讓我學會了人不只可以付出愛，也可以全然心安理得地享受被愛。激進女性主義曾經質疑自由主義政府公私領域的涇渭分明，主張女性議題公共政策化，重新釐定公私界線，社會局的實踐卻教我以更廣濶的眼界不再執著於界線。

　　2006年底我因為健康因素而有一段山居生活，生命再度展示了它的奧妙，過去我對生命的理解只侷現於今生今世，相信從生到死是人生唯一一趟一切終將歸零的旅程。南庄山居前後的種種遭遇像是上天安排的一門新功課，不只教我如何放下，也給了我宇宙和生命的無窮想像：永恆的靈魂藉由累世的學習、改進以致於完滿圓融。因為屢次進出人世，因緣不斷，而使得人生的際遇充滿了無限可能。若不忘前緣，我們當下所遇的都不再是毫無瓜葛、萍水相逢的陌生人；宏觀生命的創造性過程，宇宙中的人與事環環相扣、糾結纒綿，又何必執著於人為界線？模糊界線、削弱二元對立，或許可以讓我們以更自由的心靈檢視社會政策，重新思考家庭和照顧政策的更多可能性。
整合性思考和整體性服務
　　女性主義者對於家庭懷著錯綜複雜的情緒，無論在理論或實務上都不甚情願將婦女政策與家庭政策相提並論，甚至渴望從家的枷鎖中掙脫，讓家庭成為歷史名詞。因為千百年來的家庭幾乎等同於父權的溫床，父權的家與父權的國互相勾連，壓搾著女人的情感和勞務。女人在家庭中不僅奉獻出個人所有的情感，家中成員從生到死的照顧需求也被定義為女人愛的勞務。一旦女人被訓練和教導成了千手觀音，大部分社會成員的生理需求在家庭中獲得支援，問題也在家庭中得到解決，政策的制定者便可以偷懶地把個人想像成無生、無老、無病、無死的個體，而強調個人的獨立自主和抽象的公平正義，大大忽略了每一個肉體無可迴避的依賴性的本質。因此即使是社會福利，也是針對特殊家庭中的個別成員，例如老人、兒童、身心障碍者等等，以補破網的方式提供零星、片斷的支持，而缺少整體性、預應式思考，也不設法解決整個家庭的問題。台灣選舉導向的政治文化偏向於現金補助的短線操作，更惡化了這個現象。這種局部解決問題的模式或許可以使個別問題暫時獲得紓解，卻無法防止問題以其他形式出現。因此，不論從解決社會問題或女性主義追求實質公平正義的角度，我們都無法忽視每個個體身體和心靈的整體需求，以及這個身體最終安身立命的家庭。
　　
　　然而，全球化的今天，安定社會的傳統家庭已經起了根本的變化，家庭的結構變得多樣化，典型的核心家庭在台灣已不到半數，傳統家庭的許多基本功能，如生產、經濟、教育，也早已被取代，在家庭之外進行。然而家庭仍是人類情感生活的最後堡壘，它的照顧功能也始終難以完全替代，當個人有需要時，在大多數情況下，家人即使不是直接的看顧者，仍肩負著主要的看顧責任。只是，人口的快速移動、晚婚、少子化、高齡化、性別角色轉變等趨勢，在在使得家人分散或相處時間減少，照顧能量不足，而衍生許多社會問題。因此政府在制定公共政策和分配公共資源時，不能再因循舊規，而需要扮演更為積極的角色，一方面檢討修改過去各個不同時空背景下發展出來的片斷、甚至可能互相衝突的政策，予以整合，避免資源配置重疊或斷裂；另方面更應踏出本位主義，跨越部門界線，整合、協調各項福利及服務，結合社政、民政、衛政、警政等資源，建立家庭支援體系，針對不同類別的家庭，予以個別化、整合性的支持。在思考和執行政策時，還需要照顧到日漸增多的單親家庭、隔代家庭、新移民家庭、繼親家庭、單身家庭和同志家庭的特殊需求，以及高齡化社會的照顧需求。至於彌補家庭功能的團體家庭、領養家庭、寄養家庭或超越家庭成員之間的照顧團體，更應予以鼓勵和支持，讓非血緣關係的個人之間也可以發展出惺惺相惜，互相照顧的網絡。2003年，我們曾經從社會局的各中心著手，逐步發展以家庭為基礎的整合性服務。2004年，我轉任市府顧問期間，發現政府和民間有不少重疊的服務方案，也有不少可以互相支援的計畫，曾試圖加以整合與聯結，建構家庭方案，分享資源與資訊，得到很正面的回饋。增加政府機構和民間團體之間的溝通與合作，互相強化彼此的功能，是一個有待開發的領域。。




及早介入、普遍照顧與友伴關係
　　在具體政策上，我們可以更積極地思考如何預應並及早介入家庭問題。例如建立新生兒追踪制度，在通報之前即發現虐兒問題或發展遲緩問題，及早防範處理，避免問題惡化；從起步家庭開始，擴展婚姻諮商及家庭諮商服務，連結社工，提供資源，提高婚姻及家庭關係品質，預防和減少家庭暴力；建立離婚前協商制度，若關係破裂，難以彌合，經由專業諮商的協助，冷靜公平處理監護權、財產等問題，避免產生敵對關係，減少對子女的傷害，亦便於社會局及早了解個案，以便銜接日後之社工服務。處理個別家庭問題的時候，可以結合並彈性運用政府各部門、社區及民間的資源與人力，一方面針對其特殊需求，一方面也發掘、運用其本身具有之優點，量身訂做全方位關懷及友伴式支援。我個人在與民間團體和社區長期互動之後，發覺其中縕藏了大量優質人力和愛心，可以提供友伴式服務，彌補政府人力之不足，並凝聚社區之向心力，而弱勢家庭其實亦各自有其優點，值得開發和鼓勵。

　　由於政府的資源有限，社會服務的對象往往侷限於需要經過審核，具有福利身份的極少數人口，例如低收入戶、中低收入戶、特殊境遇婦女。固然這些弱勢者有強烈的照顧需求，應優先服務，但還有更多處於貧窮線邊緣的家庭同樣需要關懷照顧，也有不少家庭即使經濟狀況無虞，仍有育兒、養老以及暫時或永久失能的照顧需求。2003年，在楊培珊老師等專家協助，和社會局同仁努力之下，我們曾經秉持普遍照顧的理念，推動在地老化從社區到機構的連續性服務，以失能長者的需求為主軸，家庭的經濟能力為指標來做規劃，取代了原先完全架構在福利身份之上的照顧資源分配。為了因應個別家庭的經濟狀況，我們將機構養護的補助標準更精細地分為九級，而非粗略的低收入戶全有或一般戶全無，與此同時我們推動全面性的居家照顧，讓輕度失能的低收入長者可以回到社區，而不必過早住進機構，一般戶的失能長者也可以以部分付費的方式得到居家照顧，同樣安住於社區，到了失能狀況嚴重而需要密集護理時，再進入機構，而補助標準亦是經過精算，務求公平合理。我相信如果任何一個個人沒有照顧好，社會的整體安全就不是沒有破洞。在社會整體資源有限的條件之下，如何精打細算，既不漏失個人，又能有效使用資源，應是當政者努力的目標。

公私協力夥伴關係
　　在日漸高齡化的社會，普及式的照顧將愈來愈是政府不容迴避的施政重點，同時，全球化和高齡化的趨勢也使得第一線的照顧工作更為仰賴家庭以外的人力，而使得政府面對到那裡去購買，以及成本如何計算與分擔的問題。女性主義理論曾經努力突破公領域與私領域之二元對立，以“個人的即政治的”口號與行動，將傳統私領域的問題公共政治化，而成功地迫使公權力介入干預個人之間或家庭之內的性騷擾、性侵害、家庭暴力等侵權行為。然而在照顧政策上，本地的部分女性主義者卻陷入二元對立的思考窠臼，將照顧事業二分為公共化（福利化）和營利化，而排斥公營、非營利團體之外的業者，認為他們侵蝕了女性與老弱人口的基本權益。然而無論從理論或實務上來看，公部門與私部門不必然互相對立，若雙方都願意拋棄成見，誠心相待，其實可以在良好的機制之內發展策略聯盟的夥伴關係。事實上，我們不是沒有看到私營的照顧產業兼具合理收費與高品質服務的；而唯利是圖的勾當也未必不會發生在公部門。從整體共生的角度，政府反而應當學習誠懇地與民間團體及社會服務業者發展彼此信任與支援的關係，協助民間機構發展社區服務和具國際競爭力的照顧產業，如社區廚房、健康食堂，照顧及托育服務等，一方面補充家庭照顧功能，同時也創造民間的工作與創業機會。政府則好好扮演購買服務與／或監督品質的角色，以共創多贏為目標。當然前提是政府必須清廉而有能力，才能夠公平分配資源，為民間創造合理的管理及利潤。

兼顧照顧者與被照顧者
　　在當前的人口結構和國際分工結構下，向國外購買照顧服務已勢不可擋，近年來儘管中央政府嚴格控管照顧人力進入台灣，但根據勞委會的官方統計，社會服務業的外勞卻是不減反增，從十二萬增加到十五萬人，尚不論隨處可見，無正式統計的非法外勞，顯示本地的照顧需求事實上大量仰賴外勞解決。那麼，與其執著於人定疆域的界線，阻擋他人進入，卻放任照顧產業地下化，以致被照顧者與照顧者都得不到充分的保障，不如正視這樣的需求，充實照顧人力，放寬新移民女性的工作資格、修正「保證人」制度的不合理限制，讓急需工作的新移民女性（外籍、大陸配偶）有機會融入台灣社會，同時也因應各個家庭不同的照顧需求，採取彈性與開放的外勞政策。政府的角色不應是設下高門檻阻擋照顧需求的滿足，而是規劃公平合理的管理制度並有效執行，讓需要照顧者得到高品質的照顧；同時創造對照顧者友善的市場環境，顧及她們的身心及家庭需求，讓她們受到合理的保護和公平對待，例如可以帶年幼子女來台同住、可以返家探親、甚至得到一些長期的生活保障，而不致被剝削。