瑞典等五國之發展與現況

顧燕翎　范情

1. 瑞典等五國之發展與現況

表一：瑞典等五國國家級性別平等機制現況
國家 機構 　　　　職掌 成立 人數 註
瑞典 族群融合及性別平等部(Ministry of Integration and Gender Equality)


瑞典平等監察官(The Swedish Equality Ombudsman)
公民權、消費者事務、民主議題、歧視議題、性別平等、人權、族群整合、都市發展、非政府組織及青少年政策

確保歧視不在任何時地發生，以及促進平等權利與機會 2007




2009 122* *相等於全職人數(full time equivalents)

附設於族群及性平部，在個別事件上獨立決策
澳洲 家庭、住宅、社區服務與原住民事務部(FaHCSIA, Department of Families, Housing, Community Services, and Indigenous Affairs)
下設
婦女辦公室(Australian Government Office for Women)




影響政策、內閣、預算的決定，以保障婦女權益，並代表政府出席國際婦女活動 2007




2004 3054




60
紐西蘭 婦女事務部(Ministry of Women’s Affairs) 1.對各部會提供有利於婦女的政策諮商和建議；2.向公部門各委員會提供符合資格的女性委員名單；3.代表國家參與國際婦女事務。 1984 32.69*

英國 就業與年金部(Department for Work and Pensions)
下設
政府平等辦公室(Government Equalities Office)

平等與人權委員會(Equality and Human Rights Commission )


婦女全國委員會( Women’s National Commission)


研究、推動、跨部會協調有關種族、性別、人權等相關的平等事務

消除歧視、追求平等（性別、性傾向、種族、身心障礙、年齡、宗教…）、保護人權。接受申訴、從事倡議、教育、諮商。

代表全國婦女團體向政府發聲


2007


2007
　



1969 113,000*

88


委員10-15人


委員15
人，開放會員制






經費來自政府，獨立運作



經費來自政府，獨立運作
韓國 性別平等部 ( Ministry of Gender Equality) (韓文稱婦女部 )

韓國女性開發院 (KWDI, Korean Women’s Development Institute)
發展執行性別相關政策，提升婦女地位

研究訓練機構，政府智庫角色 2001


1983 100人


89人 經費來自政府

2005年改隸國家經濟人文社會科學委員會，半自主性


1.1. 瑞 典
1.1.1. 瑞典性平機制演變

　　瑞典是一個公私部門的決策階層互動頻繁、共識高、統合度強的國家，早在1960年代主要的政治領袖們便無異議同意施政的重點之一是鼓勵已婚婦女進入就業市場，以滿足僱主的人力需求，60至90年代西方民主國家致力於發展社會福利，瑞典政府此時大力推動公共托兒、就業父母(working parents)保險、開徴個人稅等等，同時發放照顧津貼、提倡就業父母部分工時等。長久以來，托兒和婦女就業訓練被當做主要的社會福利政策，托兒政策最初是為了活絡勞力市場，之後是為了兒童教育，一直都不是性別議題 (Lindvert 2007: 238- 243) 。 婦女就業訓練則被視為具有性別平等的象徵意義，也符合擴充勞力市場的原則，只是成效不彰(240)。在其他國家位居核心的性別議題，如性別歧視和性暴力，因為被認為和工作或資源重分配的關聯度不高，90年代以前在瑞典並未受到各方面重視 (250) 。

　　Lindvert (241-242)指出，瑞典的性別政策邏輯十分務實，借用根植人心的階級平等概念發展出中性的性別平等概念，而其內涵則由各不同利益團體自我詮釋。1972年在首相辦公室設立了一個性別平等小組(unit for gender equality between women and men)，然而，此小組卻不是政策的主要推動者，性別相關政策仍是循傳統政策管道，由政黨、政府的勞工、社會部門、婦女團體、工會等共同協商。

　　1976年瑞典政府設立不管部會的性別平等部長(Minister without Portfolio for Gender Equality)，來彰顯性別議題的重要，1982年設置性別平等處(Gender Equality Division)來協助部長做政策協調、立法、推動性別平等、參與國際活動。最初性別平等處設於勞動市場事務部(Ministry of Labor Market Affairs)，之後隨著不管部會的部長職務變動而置於不同的部會之下。同時，為部長提供政策諮商另設有性別平等委員會(Gender Equality Council)，一年和部長開會四次，最初成員只邀請婦女團體代表，1982年擴及政黨和其他團體代表。除此常設委員會之外尚有因應特殊議題而設的臨時顧問團，如爸爸團、低收入婦女團等。(Bergqvist, Blandy and Sainsbury 2007: 227-229)

　　1990年代初，受到社福政策緊縮、對加入歐盟存疑、1991年大選女性當選人減少等因素刺激，婦女運動活力大增，醞釀組織婦女黨，也帶動性別議題的討論。1990年代中期，性暴力和性侵害成為新的焦點議題，也因而導致防止暴力和禁止買春的立法。1994年國會選舉，女性議員席次由34%增至40%。在此選舉中，社會民主黨(Swedish Social Democratic Party)以性別平等做為主要訴求，允諾未來政府中新任用的官員將有半數為女性，爭取女性選票，阻擋婦女組黨；自由黨(Liberal People’s Party )也在性別議題上與之競爭。自此之後瑞典政府任用的官員女性便一直居半數左右。也在同一年，政府各部門都加入推動性別平等，各地方政府也分別設立各自的性別平等官(gender equality officer)。1995年聯合國世界婦女大會的北京宣言和1997年歐盟的阿姆斯特丹宣言使得性別主流化成為瑞典的官方用語。(233-235)

　　瑞典政府曾於2005至2007年間成立任務編組的性別主流化支援委員會(SGMSC, Swedish Gender Mainstreaming Support Committee)，為期兩年，負責研究和訓練，並編撰了兩本實用的手冊《性別主流化手冊》(Gender Mainstreaming Manual)及《公共服務性別平等》（Gender Equality in Public Services），因此瑞典的性別主流化進行得相當澈底，首先所有內閣成員都得接受訓練，每個部會各自訂定執行計畫，並設置聯絡人。2005/06年的性別成果分析指定了50個目標(goals)，數個指標(indicators)，以及60項必須向部會提出性別平等活動報告的指令(directives)(234-235)。不過，婦運陣營對性別主流化褒貶不一，贊成者認為不只可以將婦女議題從邊緣位置推向中心，成為重要的政策，也因為暴露傳統組織和文化的男性中心思想，而具有改造社會的巨大潛能。反對者則認為性別主流化已演變成技術和工具，成為既存權力結構的一環，因此不具改造社會潛力。而且若性別主流化涉及所有人、所有業務、所有政策，就變成無人負責，也沒有優先次序了 (241-242) 。

　　兩份獨立的評鑑報告都指出政府在指揮監督性別平等的施政上缺乏一致性和連貫性。部分婦運人士和女性主義官員指出，既然性別平等業務涉及所有部會，理應設立一個中央級的行政單位，倡導最力的是女性主義倡議黨(Feminist Initiative)，該黨還主張除了行政機關以外，國會也應成立性別平等委員會，不過該黨並不支持性別主流化的形式性作法，而是將女性主義的平等、包容、關懷、分享等核心價值落實於施政 (241) 。性別平等法雖於2006年通過，其中有關中央級性別平等專責機構的設立卻未獲國會支持 (241-243) 。

1.1.2. 瑞典性平機制現狀

　　瑞典政府於2007年成立族群融合及性別平等部(Ministry of Integration and Gender Equality)，主管的事務包括公民權、消費者事務、民主議題、歧視議題、性別平等、人權、族群整合、都市發展、非政府組織及青少年政策，在決策層級之下設有執行業務的處、室及祕書處(divisions, offices and secretariats)，性別業務屬性平處(Division for Gender Equality)(Division for the Advancement of Women 2009)。現任部長Nyamko Sabuni為出生於東非蒲隆地的新移民女性(Ministry of Integration and Gender Equality 2009 website)。2007年1月1日改組後的中央政府設有總理辦公室、12部及一個行政辦公室(Office for Administrative Affairs)，相當於全時工作者(full time equivalents)的官員總數4,639人，其中族群融合及性別平等部有122人 (Government Offices of Sweden 2008: 52)。（以上數字不包括附設於該部的agencies, 如下段所述之委員會。）

　　2006年瑞典的反歧視委員會(Commission on Discrimination)檢視整合各種反歧視法律並結合歐盟的反歧視指令時，建議整合所有相關法律，並合併四個反歧視監察官辦公室：平等機會監察官(Equal Opportunities Ombudsman)以及反種族歧視、反失能歧視和反性傾向歧視監察官，後三者都贊同此議，唯獨前後任的平等機會監察官辦公室都反對合併，理由是女性群體並非因為是少數而被歧視，因此歧視的性質和處理模式不同於其他形式的歧視，而需要獨立的辦公室。反對合併的有左派黨(Left Party)、新的女性主義政黨、女性主義倡議黨以及兩個最大的工會（The Swedish Trade Union Confederation and The Swedish Confederation for Professional Employees）, 其他大多數的政黨都以效率和較易處理多重歧視為理由贊成整合(Bergqvist, Blandy and Sainsbury 2007:239-240)。2008年新的反歧視法通過後，2009年1月1日四個辦公室已正式合併為瑞典平等監察官(The Swedish Equality Ombudsman)，(The Office of the Ombudsman against Discrimination on Grounds of Sexual Orientation website).其主要任務為確保歧視不在任何時地發生，以及促進平等權利與機會，涵蓋領域包括性別(sex)、跨性別認同和表現(transgender identity or expression)、種族、信仰、失能、性傾向、年齡 (Act concerning the Equality Ombudsman 2008)。平等監察官附設於族群融合及性別平等部，與其他七個同設於該部的agencies一樣，接受部長任命，並服從該部的法令與政策指示，但在個別事件的決策上保持獨立運作(Government Offices of Sweden 2008: 36)。

1.2. 澳 洲
1.2.1. 澳洲性平機制演變

　　澳洲政府屬於聯邦體制，中央與地方分權，(但二者權限界線不清，而時常導致政策爭議)，不若瑞典之權力集中。多元競爭的政治環境反映在遊說團體與民間組織競相爭取政治影響力之上。二次大戰後澳洲的自由市場經濟至1970年代朝向社會自由(social liberal)主義發展，至1980年代則是新自由主義經濟當道(Eisenstein 1996; Lindvert 2007)，外在政經情勢的轉變左右了婦女運動與政府的互動。1950及60年代在UN及國際婦女團體影響下，澳洲婦女團體長期努力爭取在勞工部(Department of Labour and National Service)下設立婦女局(Women’s Bureau)，爭取平等工作權，終於在1968年如願以償(Russell and Sawer 1999: 374-375)，是澳洲政府最早的性平機制。1960年代末，第二波世界性婦女運動在澳洲跟從者眾，70年代初組成了兩大團體：女性解放(the Women’s Liberation)和婦女選舉遊說團(WEL, the Women’s Electoral Lobby)。此時工黨(Labor Party)領袖Gough Whitlam以改革開放為號召，得到女性主義者支持，獲得政權。1973年，Whitlam在總理府(Department of Prime Minister and Cabinet)設婦女議題顧問(adviser on women’s issues)，任命Elizabeth Reid為首任顧問，(1974年擴編為婦女事務辦公室(Office of Women’s Affairs)；1977年改稱婦女地位辦公室(Office of the Status of Women)(Office of the Status of Women website)。由於設在總理府之內，政府各部門的提案都需透過性別角度來檢視其對女性的影響，因而大量女性主義者進入政府部門，推動性別平等政策(Eisenstein 1996; Lindvert 2007)，大量女性主義官員參與政策制定的現象催生了新的英文字”femocrat”。幾年之內，在WEL、女性主義官員、女性解放運動、工黨女黨員、工會運動女性成員通力合作下，陸續推動對女性友善的政策，如全國性托兒方案、平等就業機會方案、稅制改革等(Eisenstein 1996)。Reid將這些成果帶到墨西哥市聯合國婦女大會報告(1975年)，備受推崇，成為樣版，以致產生了世界行動方案(World Plan of Action)，聯合國也因而要求各國政府成立國家級提升婦女地位的機制(national machinery to advance the status of women)。澳洲發明的性別預算(women’s budget statements)也於此際成為重要的性別平等衡量工具(Sawer 2007: 21-22)。

　　1970年代至1980年代中期可謂澳洲女性主義與政府合作的全盛時期，之後便跌入谷底，僅少數地方除外 (如South Australia and Australian Capital Territory)。1980年代後期政府預算因經濟衰退、財政困難而削減，影響到政策執行，即使工黨執政，也不得不採行新自由主義的經濟政策，緊縮政府部門，加強外包，強調競爭。1995年自由黨(Australian Liberal Party)領袖John Howard 提出主流統治(governing for the mainstream)口號，贏得選舉(Sawer: 24)，政策趨於保守。而澳洲婦女團體，甚至女性主義團體之間各自運作，意見不統一，其多元分化的文化傳統也使得她們不贊成成立一個中央領導團體，加上澳洲一向支持弱勢發聲，政府資助新團體成立，同時，因為受到稅捐單位強制徵收離婚父親子女養育費的刺激，男權團體興起，眾聲紛紜之下，多元歧異的立場削弱了婦運的單一性和政治影響力。

1.2.2. 澳洲性平機制現狀

　　Howard政府幾乎瓦解了澳洲的婦女政策機制，從削減人權、婦女部門預算開始，並利用性別主流化的口號關閉政府部門內和部門間的性別小組，包括極具象徵義意的婦女局(1997)，而著重於某些特殊方案，如性暴力防治。2004年婦女地位辦公室移出了總理府，改名為婦女辦公室(Australian Government Office for Women)，下放在家庭與社區服務部(Department of Family and Community Services)，失去了部會協調的功能，也不再做性別統計和性別分析(Outshoorn and Kantola 2007: 275)。2006年尚有50名工作人員(Sawer: 28-30)。2007年工黨勝出後，仍維持原制，只是將該部改組為家庭、住宅、社區服務與原住民事務部(FaHCSIA, Department of Families, Housing, Community Services, and Indigenous Affairs)，共有三位部長，其中一位負責住宅與婦女地位。婦女辦公室的主要任務在影響政策、內閣、預算的決定，以保障婦女權益，並代表政府出席國際婦女活動(Office for Women website)。家庭、住宅、社區服務與原住民事務部共有3054名人員(Australian Public Service Commission 2008) ，澳洲政府因公共服務法受僱的公務員（不包括軍方、國營企業等）2008年6月共147,598人(APSC statistics 2008)。

1.1. 紐西蘭
1.3.1 紐西蘭性平機制

　　紐西蘭的性別平等機制在組織型態上數十年維持不變，與其他國家的不斷調整大不相同。婦女事務部(Ministry of Women’s Affairs)成立於1984年工黨(Labor Party)主政期間，當時全體成員僅20人，二十多年來，歷經左右兩黨，逐漸增至2009年的37人(相當於全時工作者32.67) ，（2008年6月紐西蘭公務人員共45,934人，相當於全時工作者43,569人，其中約18,500服務於中央政府（State Services Commission 2008; Career Services website）.主要任務包括：一、對各部會提供有利於婦女的政策諮商和建議；二、向公部門各委員會提供符合資格的女性委員名單；三、代表國家參與國際婦女事務。2008年底紐西蘭大選後，保守偏右的國家黨(National Party)取得政權，婦女部向新任部長 提出報告書，其建言摘要如下：

　　政府應保障人民安全、健康、受教育、具備工作技能，可以充分發揮潛能，自立自足。目前紐西蘭婦女的集體潛能尚未得到充分開發，因此政府應以兩性平等為目標，消除男女實現個人潛力的差距，給予個人生活更多元選擇和彈性。但方法上應有別於過去的女性主義手段，而更重視家庭、男性對女性生活的影響，著重於改善兩性關係、發展（對兩性而言）平衡家庭照顧和工作的環境、減少職業（性別）區隔、賦予女性集中行業更公平的價值(不要低估女性工作的價值)、降低家暴、性侵害、提高高品質托育之可近用性(accessibility)等。

　　婦女部應與其他部會、民間組織、社區、個人發展更多合作關係，而不應以立法或性別影響評估等強制性的方式介入其他政府單位的行政。

　　根據女性主義政治學者Teghtsoonia(2004: 267-284)的研究，紐西蘭政府於1980年代開始，同時推動政府再造和性別分析主流化(gender analysis mainstreaming)，歷經20年，經過左右兩黨執政，政府再造獲得相當成功，性別分析卻始終無法深入政府各部門獲得廣泛接受，一部分原因是政府再造所重視的成本效益、公平客觀與固有的工作價值若合符節，容易被公務員認同，而性別分析主流化則一方面因為挑戰客觀背後所隱藏的固有性別歧視，受到抗拒；同時由於公務員普遍欠缺性別方面的專業訓練，問題意識不夠，無法辨識也無法針對問題提出解決方案。除非性別分析主流化被列為最優先施政目標，得到政府內主要政治和行政領袖大力支持，否則婦女部雖有重要的象徵意義，終難促成政府內部政策分析方法上重大及持久的改變。

　　Teghtsoonia(271)分析，1984年婦女部首任主管(permanent secretary) Mary O’Regan從體制外進入政府，堅守女性主義原則，無意宦途升遷，與社區婦女團體保持密切合作，保現良好，卻於1988年仍是工黨執政時被替換 。繼任者Judith Aitken大力支持政府的新自由主義經濟政策，減少與社區婦女互動，轉而向婦女部部長效忠。這種與基層保持距離的作法也可能是保持婦女部在政府部門精簡中不被裁併的主因。

1.4. 英 國
1.4.1. 英國性平機制演變

　　英國政府最早設立的平權機構是成立於1965年的種族關係委員會(Race Relations Board)，之後便是1969年的婦女全國委員會(WNC, Women’s National Commission)，WNC的經費完全來自政府，卻獨立運作，代表全國婦女團體向政府發聲。會員（稱為合夥人partners）包括民間團體與個人，入會資格採取開放報名。WNC設主任委員一名，委員15名，由政府任命(Women’s National Commission website)，並配置少數公務員。1998年搬到內閣辦公室(cabinet office)，與婦女小組(Women’s Unit)（後詳）聯合辦公。之後便隨著婦女小組在不同時期於不同部會辦公。由於WNC代表眾多團體和個人，各有不同的宗教、經濟、政治主張，以致WNC雖然自稱代表非主流團體（WNC website），在性別議題上卻表現得十分保守，在諸如墮胎、性工作等議題上不敢表態，而迫使運動團體在這些議題上必須轉與女性主義國會議員合作 (Lovenduski 2007: 149) 。

　　平等機會委員會(EOC, Equal Opportunities Commission)成立於1976年，是因應1975年性別歧視法(Sex Discrimination Act)所設置的監督機構，與WNC相同，其委員由政府任命，卻是獨立於政府的半官方機構。2007年與婦女小組一同併入平等與人權委員會(Equality and Human Rights Commission) (149-150; Wikipedia: Equal Opportunities Commission) 。

婦女小組成立於1997年工黨(Labour Party)執政期間，工黨因為曾經在野18年，與民間倡議團體發展出較密切的互動，政治態度較為開放，想藉此機構將女性觀點注入政府各部門的政策。四年之間，工作重點放在托兒、婦女就業以及人身安全，可惜成效不彰，因為編制太小、沒有效能、不受重視，而且隨著所屬部長(minister)在不同部會轉移，最早設在社會安全部(Department of Social Security, 後改名為就業與養老金部Department of Work and Pensions)。2002年改制為婦女與平等小組(Women and Equality Unit)，預算及編制都擴大，重點工作放在經濟議題上，如男女工資落差。小組工作人員63人，大部分是調自其他部門的公務員。行政主管Angela Mason為同志運動健將，關心性傾向歧視(sexuality discrimination)大於性別歧視。在2007年改組併入平等與人權委員會之前，小組亦是隨著主責的部長而屬於不同部會，前後歷經貿易與工業部(Department of Trade and Industry)、文化部(Secretary of State for Culture)以及社區及地方政府部(Department for Community and Local Government)，小組的表現隨領導者的能力和見識而異 (Lovenduski 2007: 154-155) 。

1.4.2. 英國性平機制現狀

　　根據2006年通過的平等法(Equality Act)，平等與人權委員會(EHRC, Equality and Human Rights Commission )整合了種族、身心障礙、平等機會等委員會，於2007年10月1日成立。整合的理由是一個人可能同時具有多重身份，同時受到多種歧視，應協助其解決整體問題。EHRC是一個接受政府預算的獨立機構(non-departmental public body), 以消除歧視、追求平等（涵蓋性別、性傾向、種族、身心障礙、年齡、宗教……）、保護人權為目標。委員(commissioner) 10至15人，由平等事務大臣(Secretary of State for Equality)任命(Equality Act 2006: 10)。除了接受申訴之外，並從事倡議、教育、諮商，對象有政府機構，也有民間團體（教導他們如何和政府交涉）(EHRC website)。1969年成立的婦女全國委員會(WNC)至今仍存。

　　政府內部與性別平等高度相關的部門則是2007年10月12日成立的政府平等辦公室(GEO, Government Equalities Office)，成員共88人，負責研究、推動、跨部會協調有關種族、性別、人權等相關的平等事務(equality issues)。特別是支援家庭功能（老、幼、失能者的照顧）、減少婦女所受的暴力、改進犯罪婦女的處遇、培植少數族裔婦女以強化社區凝聚力等。同時GEO也是婦女全國委員會(WNC)和平等與人權委員會(EHRC)在政府內的支援機構（GEO 2009）。GEO附屬於就業與年金部(Department for Work and Pensions), 該部屬於服務輸送單位，公務員占全國25%, 工作人員相當於全時者113,000人（不包含附屬之agencies）。

1.5. 韓 國
1.5.1. 韓國性平機制演變

　　與許多國家類似，韓國的婦運團體在聯合國推動婦女十年(1976-1985)時開始要求成立國家婦女機構，到金泳三總統上任為1995 北京第四屆世界婦女大會準備，才發揮政策影響力，但其運作近來飽受批評。
全斗煥政府於1983年設立的韓國女性開發院 (KWDI, Korean Women’s Development Institute)在保健與社會福祉部(Ministry of Health & Social Welfair)之下，屬於研究訓練機構，研究婦女地位、提供政策建議、評估 及婦女領導訓練，後來隨著韓國婦女事務機制改變而移轉，1989年移轉到總統府第二政治局 (MPA 2, Ministry of Political Affairs No.2)，1998年隸屬大統領辦公室社會科學與人文委員會(Social Science and Humanities Council) ，成為半自主性的政府智庫，2005年改隸國家經濟人文社會科學委員會(the National Research Council for Economic, Humanities and Social Sciences)，至今仍存在。

　　開發院早期不僅是象徵性櫥窗，且資源充沛，1983年有16位研究員，1998年組織重組，因經濟危機及許多民間團體也要求參與政府計畫，該院人員縮減為91人，政府資金由全額降至70%，開始仰賴接案。雖然只是研究機構，其研究成果對之後的改革仍有助益(2003：301 )，如婦女參政比例、全球化與婦女發展計畫的十項婦女優先政策、全國性別態度調查等，尤其是針對性別法律改革、評估婦女福利相關政策，如：托育設施、單親媽媽、暴力庇護所及老年婦女照顧。但婦女團體卻批判其早期(1987年以前) 無法保障政策能被接受或執行，且研究仍根植於「發展」及「人力資源運用」概念，不提「平等」，提升婦女地位的目的是為了經濟發展而非改變兩性權力關係(Nicola 301)，且礙於政策建議的角色，研究傾向政治可行性，因此對政策改變相對有限，也因研究者需與其他政府部門人員保持良好關係，而未積極批評既有政策。特別是1998年資源縮減後，仰賴接案，重點放在保證短期的政治可行性，以及不威脅與政府內資料提供者的關係。2007年6月除了性別平等研究，新增兩個部門；性別主流化研究、工作與家庭政策研究，後者主要著重工作與家庭生活調和及婦女人力資源發展。雖然被婦女團體質疑無須像一般民間團體努力募款，長期坐擁政府資源，及其御用特質或未被充分運用，但仍是有潛在重要性的政府機制(Nicola 2003：302)。

　　1988年盧泰愚政府兌現選前對婦女團體成立中央及永久單位的承諾，將原本處理奧運事務的總統府第二政務局 (MPA2, Ministry of Political Affairs No.2)改為負責婦女與家庭事務。但只有員額20人及有限經費，充其量是一個小部會，無法提案，只能在內閣會議對婦女相關事務提建議。原本業務包括婦女、老人、幼兒事務，1990年集中於婦女事務，主責各部會婦女相關部門、政黨及地方政府的政策協調，與婦團合作促進婦女社會參與、人力資源培訓。被批評過於著重宣傳，性別平等象徵意義多於實質內涵，強調許多「第一」，如「第一個」女性事務部門，而開放培訓婦女機會也只是呼應聯合國婦女發展(Women in Development)的要求。

　　1995年金泳三政府時期，MPA2員額增至59人，且因應全球化策略及北京論壇性別主流化要求，規劃十項性別優先政策，MPA2官員趁機草擬並通過婦女基本發展法 (WBDA , Women’s Basic Development Act)，使中央及地方政府依法必須執行相關婦女政策，也提供MPA2較穩固的法律地位，並成立婦女發展基金，著重提升婦女社會、經濟及政治地位的計畫及婦女非政府組織的活動。雖然發展法被認為是韓國婦女機制運作的重要轉捩點，整體而言因MPA2層級不及部會，資源短缺，雖為協調單位，但無法要求總理對其他部會施壓，效能不彰，政策創制角色微弱。兩位總理的婦女政策皆從個人政治利益考量，所任命的幾位負責人雖也具女性主義背景並對婦女運動親善，大部分卻無性別專業和婦女運動經驗，MPA2如其名成為政治人物動員婦女選票或尋求政治利益的機制 (304-305 )。

　　1998年金大中總統宣示性別平權為國家發展重要目標也有意願提供資源(307)，但在度過經濟危機的前提及「小而強的政府」的口號下，進行國家機制的縮減和重組，違反婦團長期要求強化MPA2為成婦女事務部的要求，反而設立一個相對弱勢的大統領直屬女性事務委員會 (PCWA, Presidential Commission on Women’s Affairs)。PCWA層級較MPA2低，也不能獨立提案，員額51人，但因認知婦女議題業務獨特及橫跨各部會的本質，搭配六個與婦女政策相關的重要部會分別設置六位婦女政策官聯絡人 (women’s focal points)：教育、健康與福利、勞工、家庭與政府事務(Home and Government Affairs)、法務 (Justice)及農林。這個輪軸式設計以直屬總統辦公室的委員會為軸心及協調機制，希望更有效地將性別考量廣及一向性別盲的政策領域。

　　Stetson and Mazur (1995) 曾指出中央跨部會( centralized cross-sectoral approaches)是最有助於促進性別政策的安排。儘管PCWA讓一些婦團失望，也不符金大中政府對性別平等的承諾，但金大中的確努力開放政府機制，建立與民間合作關係，邀請外界專家及婦運人士擔任婦女政策官(WFP)，也讓運動團體更正面了解PCWA(Nicola ,311,312) 。且PCWA附設之Council of Commissioners(由六位相關部會副部長、七位民間專家和PCWA主席組成)每月開會，有權對PCWA提出的議案及執行表達贊同或要求修正，也保障更多民間意見參與政策發展。這個體系讓婦女團體和市民更能參與國家政策，輪軸系統讓政府政策逐漸從婦女「發展」的範疇轉向追求「平等」。在鮮有女性位居決策層級的韓國政府，任命婦女政策官也是一大成就。雖然婦女政策官辦公室在部會中居邊緣地位，只有五、六位工作人員，且權力有限，但可以重新檢驗每一個部門內相關的法律和政策，也漸漸改變男性同事對性別議題和女性官員能力的態度 (申蕙秀 2003；Nicola 2003：310 ) 。

　　PCWA 主責政策協調，但1999 年通過反性別歧視法(GDPRA, Gender Discrimination Prevention and Relief Act)後，2000年PCWA成立性別歧視投訴中心，有權調查及執行反歧視方案，強調婦女人權。中心接收許多投訴，使得PCWA更接近大眾尤其是婦女日常生活，使性騷擾、性別歧視成為韓國公眾日常詞彙。(Nicola 2003：312；申蕙秀 2003)另一項成就為通過支援女性企業法(Act on the Support of Women-owned Enterprises)，保障女性公平機會。

　　1999年韓國的模式被UNIFEM(United Nations Development Fund for Women)遴選為執行CEDAW最佳的方式之一(申蕙秀 2003)。理論上，PCWA因直屬總統，比其前身MPA2更有權力。但因為PCWA非部會層級，委員會的主席只有部長地位，卻不是一個部長，她可以參與內閣會議，但是沒有提案的權力，PCWA也沒有充分權力對性別相關業務閣員施壓，也不見得了解各部會實際業務，更沒有精力和資源與各別部會一起進入政策推動細節，因此PCWA 與各婦女政策官之間的連結比較著重於建立個人網絡以及表達支持，更甚於具體政策倡議(Nicola 312)。

　　然而女性主義官員與婦團長期不滿意PCWA 的層級設計，自1998年夏天開始討論、舉辦公聽會等，尋求最佳的安排機制。

2001 年2月金大中總統在婦團壓力及個人動機驅使(如取悅他的女性主義妻子、和長期競爭對手前總統金泳三較量、提振個人及黨下滑的支持度) (Nicola 2003：314 )之下，宣佈成立性別平等部(MOGE , Ministry of Gender Equality)，韓文稱婦女部 ，韓國成為少數設立婦女部會的國家，也是韓國內部一項里程碑。

婦女部有權提法案、設立時有102員額及更多預算，保留六位婦女政策官，地方政府設有相應的性別平等局。原PCWA 所屬Council of Committee 改稱促進性別平等委員會(the Committee of Gender Equality Promotion)， 集中關注性別歧視議題，審議、調解、強制執行性別歧視的案件，對有關反歧視的法律和政策提出修改建議。而政策改由另一個諮詢委員會(advisory)提供建議。

　　婦女部主責性別主流化、監督婦女發展基本法執行及協調各部會婦女政策官，特別著重防止婦女受暴及就業議題。2003年，韓國成立了直屬於總理的婦女政策協調委員會，負責性別平等政策的制定和修訂，總理擔任主席，性別平等部部長擔任副主席，成員來自12個相關部門。原只設立在六個部門的婦女政策單位升級為總裁主管（director-general），並擴大在每個部門設立婦女政策單位。

1.5.2. 韓國性平機制現狀
MOGE 的前兩任部長為長期全職婦運領袖韓明淑(2001~2002)、池銀姬(2003~2005)，她們受婦女界尊重，且善用婦女團體之力推動政策如通過防止娼妓法案和取消家戶長制度，也顯示金大中政府對此議題重視。然而2005年盧武炫政府重組婦女部為「婦女與家庭事務部」，婦女部政策轉向家庭與托兒，下設政策管理與公共關係辦公室、婦女政策局、家庭政策局、孩童照顧政策局、婦女權益促進局。2008年李明博就任後本要改為保健福祉與家庭事務部，因婦團抗議而保留，回復為原名「性別平等部」(婦女部)，幼兒照護業務又回到保健福祉部，但六位婦女政策官僅保留法務部一位 。

婦女部這些年被批評執行力差，無法調動其他部會，大量仰賴民間婦女團體，與官僚體系對抗，引起官僚體不滿(Won 2007 )；沒有業務，因此承作托兒業務，但面臨外界對此議題想像為產業競爭問題，婦團內部則認為是公共化問題，且未能提供地方政府足夠誘因一起合作，導致執行不力必須退回預算，池銀姬或也因此下台 (Kyounghee Kim, Seung-Kyung Kim,2008：205) 。爭議事件還包括性產業政策，婦女部反對性產業，制訂與瑞典相同的罰嫖不罰娼法律，也引起婦女團體內部爭議，認為無法真正解決問題。婦女部繼任的部長皆與婦運團體保持距離。
　
　　許多研究顯示，政治人物並非真心推動性別平等，迫於全球化趨勢，設置由上到下的婦女機制，短期可能有明顯效果，長期卻發現「正式」地位和是否能實際發生功能有差距(Won 262)。MOGE被認為是 結構性弱勢的組織 (institutionalized powerlessness)，結構邊緣化及政府內外有形無形的抵制，也造成工作人員的缺乏投入熱情(commitment) (Won 2007 ) 。

　　資深官員認為婦女事務散佈於各個部會，不可能集中到一個部會，婦女部可以處理偶發單一事件或計畫，卻無法執行實際婦女業務。同時，婦女部的責任是規劃及協調全政府的相關政策，但政策協調涉及複雜的各團體、部門利益及觀點，女性主義官員認為，除非婦女部升級，例如直達大統領的PCWA或高於部會層級，才可能有實質影響力，讓政策及於各部門，否則很難協調地位相同的其他部會，只有被邊緣化，無法發揮領導角色(266)。

　　這樣的部會結構也導致婦女部缺乏資源，由於政策不被重視、部門無權力，預算相對被忽視，專職員額從2001年成立時102人(多於PCWA 的49人)，最多在2005年婦女家庭部時176人，2008年回復婦女部員額為100人，是最小的超迷你部會(其他部會人員從295-14,000)，結果工作人員疲憊卻只獲得抱怨、責難和忽視(268)。

　　此外，由於在政府機制中的不力處境及性別議題的政治性，使婦女部更須仰賴政府外婦女團體的支援。但資深公務員多抱怨婦團意見不切實際，且婦團內部意見及利益常衝突分歧，而來自婦運背景的女性主義官僚則在平衡與婦運和與官僚體系的關係時，感覺裡外不是人，被官僚體系認為代表婦團使命或是政府中的一個婦女團體，卻被昔日戰友質疑出賣、妥協或不能挑戰父權體制(270)。

　　這樣結構性的弱勢處境也導致部會中的工作人員心理的弱勢，興起不如求去之心，遑論這樣的政治性議題所需的承諾、打拚的使命感(273)。

1.6. 綜合討論
　　根據晚近的研究，我們發現，若以政府對婦運訴求的接受程度以及婦女對於政府決策的影響力做為成功的指標，婦運的力量及其內部對各議題的共識程度、執政目標與婦運目標的相合程度、機構本身的執行能力、主管的領導能力和政治影響力都是成功的重要因素。至於何種組織型態最為有利，則迄無定論，而且各議題為不同政府接受的程度也差異甚大，例如，實行新自由主義市場制的國家願意提高婦女參政比例，卻不願全面公托(Squire 2007: 67; Kantola and Squires 2008)；瑞典在1990年代以前將托兒當做主要的社會福利政策，大力推展，卻不重視性別歧視和性暴力。至今性別平等的原則在大多數國家已廣為接受，成為主流論述，但議題、策略選擇和執行模式卻仍具爭議，而各國的選擇因其政治、社會、文化之歷史差異而有所不同。近十餘年來，新治理模式、新公共管理的盛行改變了政府與民間團體的互動方式 ，加上婦運本身因全球連線而多元發展，主張歧異，都增加了組織設計的變動性。當下許多歐洲國家（如瑞典、芬蘭、挪威、英國、德國等）都朝向統合性的單一平等機構的方向發展，將性別、種族、失能、性傾向等的平等與保障融於同一機構，以增強服務的統整與效率。以瑞典為例，瑞典政府一方面整合反歧視的法律和機構，另一方面將性別更細分為生理性別(sex)、跨性別認同和表現(transgender identity or expression)、性傾向，並將三者與種族、信仰、失能等並列，似乎是更尊重差異，也同時避免語言混淆的務實作法。但也有婦運人士擔心統整各種歧視會因此削弱婦運的能見度，而持反對意見。(Squire 2007: 160)

　　本文所研究的五國中，瑞典和英國設置的都是統合性的單一平等機構，瑞典是部會級，英國則是置於龐大的就業與年金部之下。此外兩國都還有在政府部門之外獨立運作的平等機制，瑞典的平等監察官設於族群融合與性別平等部之內，但在個案上獨立運作。英國的婦女全國委員會和平等與人權委員會則是接受政府預算，但完全獨立運作。1970年代的澳洲領先群倫，婦女事務辦公室設在總理府內，之後每下愈況，目前已移至家庭、住宅、社區服務與原住民事務部內。紐西蘭則始終維持一個小規模的婦女部。韓國經過數次改變之後，目前保持一個小規模的婦女部，再加上負責研究和訓練的韓國女性開發院以及國會內的婦女組織。

　　根據世界經濟論壇(Global Economic Forum)所做的全球性別差距指數(global gender gap index) ，瑞典一向領先，直到去年以極小的差距落後同屬北歐的挪威和芬蘭，三年來，英國從第九名、十一名掉到十三名，紐西蘭從第七名進步到第五名，澳洲從十五名掉到二十一名，南韓則從九十二名、九十七名落到一百零八名(World Economic Forum website)。由此看來，單就組織型態而言，與婦女地位的提升並無顯著關聯。而根據以上五國的分析，社會價值觀、政府效能、決策者的決心和領導者的能力才是性別平等政策落實的關鍵。決策者應慎選優質的幕僚群，才能拓展宏觀的視野，具備與民間團體對話的能力，設定議題，機動調整組織結構，發揮最大成本效益。