台灣的婦女／性平機制現況

顧燕翎　范情

2. 台灣的婦女／性平機制現況

　　1996年1月23日成立的「台北市政府婦女權益促進委員會」(2005年起，應台北市女性權益保障辦法施行，更名為「臺北市女性權益促進委員會」)，成為我國國家婦女政策機制 (Women’s Policy Machinery)初始範本，影響之後成立的婦女／性平機制模式。這種台灣獨創的民間參與平台運作已超過十年，其成敗或優缺點，值得反省思考。

2.1. 初始範本：「台北市政府婦女權益促進委員會」

　　1994年贏得台北市長選舉的民進黨籍陳水扁，回應與其親善的婦運人士建議，成立「台北市政府婦女權益促進委員會」，藉由國家機制，「由上而下」開啟婦女議題倡導的新模式。不同於早年威權統治時期國民黨政府統合民間婦女團體的方式，1990 年代的台灣婦運團體已累積足夠社會能量，主動與政府協商，特別是與長期「在野」、仰賴社會力量支持的民進黨。而民進黨剛進入不熟悉的官僚體制「執政」，也需賴「民意」為後盾，增加政策的正當性 (傅立葉 1999) 。

　　台北市婦權會第一屆委員會由婦女團體、學者專家及市府相關局處代表組成，市長擔任主任委員。民間代表的比例達六成，婦女團體依專業類別票選團體代表參與 (林秀琴 1998；傅立葉 1999 ) ，(第二屆以後變成由政府遴聘) 市長為主任委員。最初婦權會定位為諮詢單位，但由於當時的民間委員多半是資深的婦運人士或兩性平權議題的推動者，積極參與規劃婦女政策，並獲首長支持信任 ，演變成為半決策單位(黃淑玲 2008)，自此民間委員提案、官員規劃執行、市府背書遂成為施政模式(傅立葉 1999)。所提方案，除了人身安全，還包括老人安養、托育、社會治安。這種婦運人士參與國家機制，執行婦運目標的運作方式如同將國家帶入婦女運動及將婦女運動帶入國家體制（黃長玲 2007）。


2.2. 中央級婦女政策機制

　　1996年民進黨婦女部主任彭婉如遇害及白曉燕事件後，婦女團體強烈要求政府重視婦女權益，行政院召開全國婦女治安會議，決定成立「行政院婦女權益促進會」。1997年5月6日在行政院下設立跨部會任務編組的「行政院婦女權益促進委員會」(以下稱婦權會)，促進政府各機關橫向連繫，強化推動婦女權益工作之整體效能；1997年3月7日在教育部下設立「兩性平等教育委員會」 (2003 年因通過性別平等教育法，改為法定任務編組的「性別平等教育委員會」)，是目前唯一設有性平委員會的部會，推動全國性別平等教育事務，不在本研究討論之內。

　　婦權會於第二次委員會議(1997年11月26日)決議設立「行政院國家婦女人身安全基金」，第三次委員會決議改為基金會方式，以符合政府組織精簡，且發揮效能，永續發展，於是 1998年9月24日，由內政部捐助三億元，成立「財團法人婦女權益促進發展基金會」 ，開啟民間與政府對話的窗口，建立一個婦女資源與資訊交流的中心。

2.2.1. 組成及運作

　　行政院婦權會的運作模式類似台北市婦權會，但因政黨輪替及院長人選變更而有階段性改變。執行秘書由內政部部長兼任，秘書處設於內政部社會司婦女福利科，負責相關會議等幕僚業務。

　　1997-2000年國民黨時期及2001年張俊雄擔任閣揆時期，行政院婦權會召集人最高層級為副院長 ，委員11-15人，社會專業人士1-4人，婦女團體代表1-2人，( 即政府官員佔半數以上)，定位為諮詢，無決策功能，不固定召開會議、局處首長經常缺席。第三屆（2001-03）游錫堃院長任召集人， 2002年2月起，採三層級模式運作 ，2003年委員擴增為23-28人(現27-31人)，其中社會專業代表7-9人、婦女團體代表7-9人，民間委員人數增加，親民進黨且彼此有信任關係的婦運人士大量進入，並積極投入；第四屆（2003-05）、第五屆（2005-07） 民間委員也以婦運人士為主。

　　婦權基金會以內政部資金孳息經營，董事長為內政部長，董事由婦權會委員擔任，目前也接受政府委託或向各部會申請計畫案，是一個半官方機構，2008年底開始與其他類似的基金會需到立法院列席。婦權基金會初始僅有工作人員四人，主要任務為補助民間團體活動經費。之後由於承辦參與APEC事務， 感受國際婦女運動潮流，工作人員自動積極拓展，讓基金會規模擴大，轉化成近似支援婦權會的智庫角色 ，出版台灣女性權益報告及舉辦公聽會、研習工作坊等，目前有12位研究員。

2.2.2. 婦權會的影響力
　　婦權會凝聚了政府與民間不同專業，發揮政策規劃、諮詢、督導及資源整合的功能，有效推動婦女權益工作。前幾屆著重人身安全立法、確立各項婦女權益工作重點分工表、制定各項白皮書及政策綱領。持續 追蹤列管相關部會執行委員會決議事項︰如中央及地方婦女預算之編列與執行、加強規劃外籍配偶生活照顧事宜、研議社區托兒照顧服務體系等 。但成立以來，最顯著的功效或影響力則是全面推動「性別主流化」及促建高層級的婦女/性別政策國家機制，兩者皆在第三屆婦權會委員以後，特別是第四屆(2003.4-2005.3)後期。

2.2.3. 推動性別主流化、催生婦女／性平機制

　　性別主流化雖是1995年聯合國第四屆國際婦女會議北京論壇的重要決議，由於台灣非聯合國會員國，對政府不具有強制力，但在政府代表參與亞太經濟合作會議 (APEC) ，接觸到國際間推動性別主流化的「整合婦女參與APEC架構」，並自2003年起成立「APEC性別聯絡人網絡」（GFPN, APEC Gender Focal Point Network），由各經濟體與相關論壇指派聯絡人一人，持續推動落實這個架構。
　　
　　我國的GFPN事務由內政部社會司負責，並由婦權基金會於當年3月舉辦性別主流化國際婦女論壇，開始在國內公開討論性別主流化 (彭渰雯 2008)， 10月及11月內政部在北、中、南、東四區，分別舉辦「在地婦女機會與行動── 性別主流化工作坊」。另為了因應APEC會議對於性別議題之重視，及促進婦女國際參與，2004年婦權會第18次委員會議決議新增「APEC性別議題」小組 ( 2004年婦權會第20次委員會議決議，修正為「國際參與組」)，希望該小組將APEC相關會議所重視的性別統計、婦女微型創業議題於國內落實推動，並將國內落實經驗帶到國際社會中跟其他國家的代表分享。期間，民間婦女團體得知中央政府組織改造未納入婦女事務相關機制，於是利用性別主流化與國際接軌概念，催生性別平等機制 (楊婉瑩，2004) 。2003年4-5月婦權基金會與多個婦女團體在北、中、南、東四區舉辦「落實性別主流化─設立中央性別事務專責機關」公聽會及2004年的八場「女人發展．國家發展－我國性別平等專責機構公聽會」北、中、南、東公聽會，之後，以性別主流化之名的各項創制在婦權會民間委員的積極推動下展開，行政院逐步推出一連串的性別主流化相關建制，民間婦女團體與性別學者專家也在這個過程中，大幅進入體制內影響政策，被認為是民間婦女團體透過婦權會在體制內推動婦女運動的國家女性主義實驗(黃淑玲 2008)，影響遍及行政院38個部會及其附屬單位，被形容為「各部會都動起來」(彭渰雯 2008) 也被形容為震撼教育。

婦權會推動性別主流化的創制包括：
(1) 設置性別聯絡人：
婦權會第19次會議 (2004年7月)決議，仿效APEC，行政院各部會自2004年10月都提出性別聯絡人及代理人名單，擔任該部會內的性別主流化業務之窗口。
(2) 落實性別比例原則：
婦權會第21次會議 (2005年3月)決議，要求各部會所屬共五百多個委員會，在限期內達到「任一性別比例不得少於三分之一」原則。
(3) 執行「性別主流化實施計畫」：
婦權會第22次會議 (2005年7月)決議，要求各部會提出為期四年的性別主流化實施計畫，分為培訓(2005.10-2006.3、試辦(2006.4-2006.12)及推廣(2007.1-2009.12)三階段，因為缺乏完整規畫，過於倉促，難以執行，因此2007年底先將實施兩季的「性別影響評估」暫停 ，婦權會亦於2007年9月成立「性別主流化支援小組」，就各項性別主流化工具進行本土案例與操作指南的研議（黃淑玲 2008）。
(4) 成立性別平等專案小組：
婦權會第23次會議(2005年12月)決議，要求38個部會均比照婦權會在中央的運作模式，設立「性別平等委員會」(後改名為「性別平等專案小組」)，透過參與式決策模式協助各單位進行性別主流化，也拓展了民間婦女團體和專家學者參與各部會性別決策管道。(彭渰雯 2008；黃淑玲2008)

(5) 組成跨部會「性別主流化支援小組」：
婦權會第27次會議(2007年9月) 決議，小組工作重點包括性別統計、性別預算（由行政院主計處主辦）、性別分析（婦權會秘書處及財團法人婦權基金會主辦）性別影響評估（行政院研考會主辦）、性別意識培力、各部會性別平等專案小組運作（人事局主辦）等三組六項，協助各部會落實性別主流化工作。研考會花了近兩年時間尋求案例製作修定了性別影響評估手冊。

2.2.4. 其他：中央與地方連結

　　除了中央的婦權會外，各縣市政府也成立婦女權益促進委員會及性別平等教育委員會，前者列入考評，後者依法成立。行政院婦權會也嘗試與縣市政府婦權會連結。

2.3. 評 析

2.3.1. 從婦運者／民間參與角度：委員代表性、權責、議題及統合模式

　　婦權會的運作模式建立在絨三角(學者專家、政府官員、婦女團體)的概念上：由學者專家提供政策制定者技術性意見，婦運團體提出較為批判性的觀點與社會實際需求，政府執行(黃長玲 2007；林書賢 2008)。某些民間婦女團體認為政府經常與新興議題脫節，國家應與市民社會合作，讓民間參與(黃長玲 2007；黃淑玲2008)，婦女運動者可以提供政策刺激。擔任婦權會委員也使婦運者有機會了解部門分工及政府運作，學習如何將議題帶入體制，且體會新議題很快地成為政策的成就。而如有決議，婦女團體又會發揮體制外的監督角色，針對決議事項是否落實，持續追蹤監督。

　　但委員積極投入的個人代價即是精力、時間大量投注，精疲力竭。實際運作時，權力拿捏是否得當？所謂新議題是否獲得共識，是否符合婦女需要，哪些婦女需要？由誰決定議題重要性？議題本身也可能有民間各方歧見，婦運團體或公益團體訴求議題多元、路線分歧，參與體制內政策運作經常陷入困境(彭渰雯 2008)。另，委員提案雖有三層級會議把關，但忽略研究及政策形成的應有過程，可能為做而做，貿然執行，錯了再改，一向缺乏資源及影響力的社會運動者把握機會積極做事；然而對肩負重任的決策者言，卻擔心做錯事可能帶來大災難。

　　委員會既是決策單位，委員含各部會首長，民間委員與部長共同決策卻毋須負責。而所謂「民間」或婦運者參與的代表性也不是沒有受到質疑，除了第一屆台北市婦權會以部分民間團體互選代表團體 ，其他大多經由單位推薦，首長決定。不同政黨主政，委員即為親近政黨人士，專業堪慮，誰是代表、誰是專家、誰來決定、標準是什麼都構成爭議。

　　而被稱頌的「統合」或合作過程其實是經過許多衝撞，有抗拒，有脅迫，因民間與官方對彼此角色拿捏及眾多委員之間角色拿捏不同，如果是一種由上往下壓的「激烈手段」政策運作時，民間委員和公務人員之間的關係如同強悍的指導者／命令者vs 被指導者／被命令者， 實違反女性主義人人平等的基本原則，也滋生公務員抗拒情緒，及因循應付了事的厭氣，不僅傷害公務系統文官獨立性，也耗損議題正當性。

2.3.2. 從公務員角度：學習接受或抗拒排斥、培養女性／性別意識

　對於優秀、認真、有性別意識的公務人員而言，因為民間委員的強烈的使命感和發聲能被高層聽到，只要和個人業務方向、目標一致，也是一種借力使力，只要不被傷害，願意「忍耐」委員。一般部會對於婦運團體或公益團體了解甚少，會有疑慮或卻步，如果主管不認同業務，負責執行業務的人員又無法對婦權委員說 NO ，則兩邊吃力不討好。新議題對某些公務員而言是一種學習，只是在壓縮情形下完成，作為公務體系運轉的螺絲釘又是一個有機體，「如果不認同，做起來會很痛苦。」認真的公務人員願意調整自己的心態，嘗試發現「意義」而接受指令，但龐大的公務體系牽一髮動全身，公務人員若未能獲得獨立反省能力及政策對話的空間，決策錯誤將造成巨大的士氣及資源耗損。

　　所謂性別意識不是一項技巧或工具，涉及價值、理念翻轉，非一蹴可及，目前急就章式的培訓多為講座方式，未設訓練目標、沒有評估，也無從評估 。事實上許多較能接受相關訓練或業務的公務人員，都是已從日常生活或實際業務如：防暴及人身安全業務中感受男女不平等。換言之，社會文化和氛圍對個人的影響大過孤立的訓練計畫。

2.3.3. 從機制運作條件

　　婦女/性別事務跨及所有個部會，由行政院院長任主委，可以協調各部會，加上各部會性平專案小組及縣市政府婦權會，形成政策網絡。絨三角得以運作也是由於進入委員會的民間代表與民進黨政府原就有較佳的信任關係，獲得首長意志支持，委員之間有長久的婦運合作默契，得以集體行動方式監督各部會，並透過分層會議強化議事效率，使得參與式平台的功能得以發揮(楊婉瑩 2004；杜文苓、彭渰雯 2008)

　　但此運作前提是總統、院長及各部會首長有性別意識、或認同重視，否則任務編組的組織隨時可能被解散，首長可能因公務繁忙不親自與會而無從決策。又，首長或公務人員與民間代表之間，如何擺脫黨派歧見，建立信任，也是問題。由於決策機構法定地位不明，組織可能既不能決策也不被諮詢，失去功用。

　　各部會性別平等專案小組多半由人事單位負責，人事單位通常不受部會重視，如果主管不認同，僅賴少數幕僚作業，影響業務執行品質。各部會性別平等專案小組外聘委員對部會業務不一定了解，部會內由於首長及相關人員性別意識不足，被動消極執行政策，無法提出性別平等願景及相應的工作目標，組織內部業務分工困難，無法整合，都影響議案討論及執行成效(林書賢 2008)。

　　至於縣市政府婦女權益促進委員會端賴地方首長及地方婦女團體的力量及委員成員參與，由於地方自治，如果沒有地方強力民意要求，或中央實質補助，行政院婦權會的決策能否一以貫之下達，很難預估。