女性主義、社會福利與公共管理

 顧燕翎　2005婦女節發言

 　　因為時間有限，我就直接進入主題。我覺得人生好像一個旅程，在人世的旅程有種種不同的性質，有的是地域性的，譬如從台北到紐約；也可能是制度內外的。對我來說，進入官僚體制，就好像是一趟陌生的旅程，到一個自己完全不熟悉的地方去，同時在想，我到底能夠顛覆體制到什麼樣的程度？

1984年，美國女性主義政治學者Kathy Ferguson寫過一本書叫做《The Feminist Case against Bureaucracy》，從女性主義的角度分析官僚體制，在各種類型的人際互動中看到了宰制與附庸的關係，她的重要結論就是女性主義跟官僚體制難以兩立。當時我深感震撼。這本書後來引起諸多爭議，特別是在澳洲女性主義官僚的興盛時期。澳洲女性主義者曾經在七零年代協助勞工黨在大選中得到勝利，大量的女性主義者因而進入政府，創造了一段輝煌的政績，並且還造了一個新的英文字：femocrat（女性主義官員）。澳洲女性主義者在政府當中發揮的影響力，成為其他地區傳頌的典範。但是到了八零年代後期，國際經濟衰退，預算緊縮，原來的一些制度法案，慢慢被縮減、取消，換了執政黨之後，情況更糟，原來的婦運成果，幾乎蕩然無存，意識型態倒退到五０年代。所以近年來澳洲在檢討女性主義者進入政府的成果，得到的結論十分悲觀，甚至認為femocrat已死。但是官僚體制對我來說仍然是一個具有挑戰性的、很有趣的地方。當時我自己會選擇進入官僚體制，一方面是好奇，覺得是人生的一種新的探索；另一方面也想看看到底能夠做多少，能夠造成多少改變。

    我先跟大家分享我在台北市政府公務人員訓練中心服務的經驗。我對這個單位的期望跟原來一般人對它的定位不太一樣。在官僚體制當中，訓練單位常常是非常邊緣化，可能被當作一個養老的地方。當一個充滿了夢想、充滿了改革動力的局外人闖進去想要改革它的時候，那種衝撞可說空前劇烈。所以我大概花了兩年的時間，進行組織文化的改造，那個過程很有意思。韋伯認為任何組織發展到相當規模，必難以避免地走向官僚化，包括婦運團體。按照Ferguson的說法，官僚體制的特色如下：有明確的規則，由上而下的領導，絕對服從，非常制式的作為，還有相當大的私密性，其特殊的規則跟語言阻擋了外面的人加入；而這些特色跟女性主義所主張的平等、分享、尊重、社會改革，是非常不相容的。

    我自己深刻地感受到官僚體制的一個重要特色就是由上往下的控制，目的在獲得預期的結果。為了追求效率和成果，一旦啟動了“開始”鍵後，它必須確定命令會一層一層按照預定的藍圖執行下去，它的許多規則和理念也是建立在這樣的前提之上。因此，要在官僚體制中存活的話，效忠是非常重要的。同理，官僚體制也不容許很多自我表達跟表現，以免破壞了可預期性。為了生存，或為了不給自己找麻煩，你需要仰察上意，小心行事，依樣畫葫蘆，避免出錯。長期下來，在那個大機器當中，個人最後就變成了一顆顆封閉自己思想和感覺的螺絲釘。其實這樣的組織文化在很多政府或大型機構當中都存在，如何去改變它？可不可能改變？我覺得是一個非常有趣的挑戰。

    官僚體制本身是十九世紀的產物，它的特色、方法論和工具都是上一個和上上個世紀的，放在二十一世紀，它的弊病其實已經受到許多檢討。九零年代之後始於西方，影響及於全球的政府再造運動(government reengineering)，以及由公共行政轉型為公共管理的論述轉變，都在試圖改造官僚體制。公共行政指的是由上而下屬於威權式的統治，二十世紀後期人們發現這樣的統制方式相當缺乏效率，難以快速反應和回應人民的需求，特別是在知識經濟時代，民間企業進步的腳步很快，相形之下，政府很難趕上，所以政府被迫向企業學習。從公共行政轉型到公共管理，在心態和方法上都需要蠻大的改變，比方說企業管理的原則和技巧，像顧客導向、全面品質管理、單一窗口的服務、快速回應等等，都與傳統官僚體制的運作大相逕庭。不過在我接觸到的世界各地的許多政府中，都已經開始使用企業管理的語言和管理模式了。

    在公務人員訓練中心，我有很多機會和先進的管理界的老師、顧問合作，很高興地發現女性主義理論與最新的管理理論有不少不謀而合之處，例如，我一向堅持平等、分享，以及對個人的empowerment（賦權）；現代管理常談到delegation（授權），就是給予個人相當的權限，去完成既定的目標。但是我覺得delegation和empowerment又有一些差別，empowerment不只授權，而是讓個人參與組織願景的建立，當大家都認同這個願景，共同朝這個方向努力，那麼每一個人內在的動力就可以發揮出來。如此一來，比我們給他一個特定的目標，更為有效，個人的工作也會變得更有意義。新近的全面品質管理和開放空間領導模式也都採用employment的理念。

    為了建立共識，不管在公訓中心還是後來到了社會局，我都花很多時間和同仁溝通，還有寫email給他們，分享我的理念，試圖建立共同願景。我曾使用Audre Lorde在“情慾之為用”那篇文章中的比喻，奶油小黃球，（在《婦女新知》時代，我們大家都很喜歡的一篇文章，不曉得大家還記不記得？）Lorde說，內在的情慾就像人造奶油包中的一個小黃球，妳用手慢慢搓，黃色的汁液便會逐漸浸潤開來，最後把整包白色奶油都染黃了。如果妳曾經用所有的情感，所有的能量寫一首詩、愛一個人或者漆一片牆，在過程中感受到極大的快樂，一旦妳體會過這種滿足感，便會想要在生命中不斷複製這種感覺，全心全力做好每一件事，享受生命的飛揚，再不願退而求其次了，這種感染力就好像一顆小小的黃球暈染了整包人造奶油一樣。可是面對從來沒有這種情慾經驗的人，要如何激發他的熱情呢？從何開始呢？

公訓中心的刊物原本是那種非常保守、傳統、典型的公家機關刊物，封面是總統的照片，翻過來就是總統嘉言錄，再裡面跟著是市長嘉言錄，（我說的市長已經是首度政黨輪替之後的市長了，）被我改頭換面成一份人文、專業的刊物。    我曾在刊物裡面寫了一篇「全面品質管理的情慾觀」，當初有些擔心會引起渲然大波，但我的管理學朋友們很慷慨地告訴我，他們覺得我用一個非常特別的角度來談管理，蠻有意思！其實剛開始的時候，我遭遇過許多挫折，例如開主管會議是很痛苦的經驗，一整個早上都開不完，我不論說什麼，反應不是：「啊！莫可能啦！ 」，就是：「不合規定！」後來我問：為什麼不可能？是誰規定的？結果發現，這原來是我們自己規定的。規則是官僚體制裡面非常重要、非常神聖的東西，特別是在公務體系，如果公務員沒有目標、沒有理想、沒有熱情，他的權力和他的生活樂趣就只剩那些規則了。他自己被規定壓得死死的，於是他也拿規定去壓別人。像傳統的婆媳關係一樣。這裡我覺得是女性主義可以去顛覆的一個地方，於是思考怎麼樣把女性主義的理想加到現代的品質管理。

    我在市政府大力推動全面品質管理，它就是一種團隊合作、建立共識、empower個人的管理模式，我覺得那個是非常可行的，只是需要花很長的時間，克服初期的障礙。官僚體制講究規則、服從和一絲不變的重複性，不允許偏離既有的模式，否則可能受到處罰，這已經成了牢不可破的慣性。在公訓中心，我從視覺尋求突破點，讓大家感覺到改變是有可能的，所以我們從改變宿舍的顏色開始。大家都知道，公家機關就是那個樣子、那個顏色、那個調調。我自己曾經花了很大的心血，找到一家讓我很驚豔的廠商為我們做刊物的封面設計，結果他做出來又是那個樣子，他說，「公家機關就是這樣呀！」所以我先從顏色上把公家機關變得不一樣，讓大家看到改變的可能。

    回想起來，那真是漫長又辛苦的過程。好在公訓中心是一個小單位，大家不太管你在幹些什麼，這是邊緣的好處，邊緣可以是一個實驗的根據地。我花了四年工夫拼命做，每天守著小小的中心，也不去外面兼課，最後把大家都改變了。對我而言，這是個非常愉快的經驗，像是挖一條漫長的隧道，開始的時候，在漫無止境的黑暗中一鏟一鏟挖下去、堅持下去，最後，隧道終於打通了，陽光照了進來，那是做夢也會笑的快樂！而且當大家已經有了共同的願景和默契之後，每個人都會主動地去創造一些改變，最後累積的成果豐碩，超過最初的想像。我覺得我們共同創造了一個公務體系的管理奇蹟。

    這樣的經驗，我帶到社會局去複製。當然社會局就更辛苦，因為它太大、累積的問題太多、目標太顯著，它不再是一個邊緣的機構，而被視為權力的象徵、資源的擁有者，所以也不斷有人虎視眈眈，想取而代之，每個人都在旁邊等著看你出錯、鬧笑話，尤其如果你是一個女人。當生存本身就十分艱難的時候，還要堅持改革就更為不易了。所以我在社會局期間每天都像在跑百米，下班的時候迎接我的總是低垂的夜幕，也不可能好整以暇地營造組織文化的改變。可是在短短的一年半之間我還是完成了許多不可能的任務，包括推動樹、灑葬、海葬，發放敬老愛心悠遊卡等。因為時間有限，我今天只講一個例子，就是老人照顧政策的轉型。

在過去，我們的老人照顧政策比較偏重在機構的照顧，輔導大量的機構合法化，然後政府去補助那些住進機構的老人。這個政策造成台北市有兩百多家老人養護機構，大部分都是小型的，品質很不整齊；但是因為政府補助機構照顧老人，政策性鼓勵的結果，機構就會想盡辦法去把老人找來，然後向政府申請錢；有些老人來自外縣市，有些老人過早住進機構，中間有非常多的問題。

    嚴格說來，我們整個社會福利制度有很多問題，譬如說我們在許多地方的身份認定都是以低收入戶的資格為標準，根據財稅資料做為審查依據，拿到低收入戶資格的人可以享有諸多福利，包括生活補助、醫療補助、孩子的就學補助、房租津貼等等；否則什麼也沒有。這是一個全有跟全無的區分。但是我們的財稅制度其實不是那麼健全，像從事地下經濟的就根本沒有財稅資料，因此被視為無收入，形成很大的不公平。後來我們全面檢討、改變，把照顧的重心從機構轉移到社區，我們鼓勵老人在家裡、在熟悉的環境在地老化，我們把服務送進去，由政府大量補助居家服務。失能狀態嚴重的老人，需要高密度的照顧，才住進機構。

    進住機構的部分，過去是以低收入戶做為是否補助的標準，全有或是沒有，其差別呈現九十度的直角，後來我們按照個人失能的狀況跟家庭經濟能力，更細緻地區隔出不同程度的需求，給予補助，不再是全有或全無，差距變為一個和緩的、四十五度的斜坡。就是說你如果住機構的話，以前你如果是一般戶我們就不給補助，但是現在一般戶如果重度失能我們還是給補助；如果是低收入戶，失能程度很輕的話，我們希望你回到家裡去，所以不給機構的補助，只給社區照顧的補助；在我上任之前政府最多補助每個月九十六個小時的居家照顧，我上任之後增加到一百六十個小時。整個政策做了很大的調整。因為牽涉到很多業者的利益，那是非常辛苦的一個過程。

其實在我上任之前老人照顧問題就已經很嚴重了，而且從前許多老人是以身心障礙者的身份進住老人機構，條件比老人寬鬆，補助金額也較高，形成福利分配的不適當，雖然當時市政府已經公告要按照機構性質來給予補助，但在業者抗議之下並未完全執行，而延期一年。我上任之後，業者再來抗爭，並揚言到市府大門口丟尿布。後來我們花了半年的時間跟誠意去溝通，我一直相信真正好的政策，其實大家都會接受的。我們開了十九次會議，跟業者不斷地談，談世界的照顧趨勢，談政府的財政狀況，談我們覺得怎樣去做才會是可行的，談如何解決業者可能會遭遇的問題，在這個過程中，我得到許多社會福利界教授的支持，大家一起來做，學術界、業界、老人團體代表、還有政府官員，花了非常多的時間，反覆討論，仔細計算，設計出來一個新的制度，創造多贏的可能，後來我們確實如期執行新制度，之後就再也沒有抗爭了。所以我覺得其實很多事情是可以去做的，而且可以用女性的方式去做。譬如說處理問題的方式，我們不去跟業者衝突，也不逃避或拖延，而是運用已有的人際關係，不斷地去溝通、說明、協商。我覺得台灣現在整個社會的進步已經到了一個階段，如果真的有很好的政策，是可以被接受的。

    我在社會局雖然累得不得了，卻非常愉快，一開始大家覺得我很另類，因為社會福利工作的基本理念是，一個人勝過全世界，所以社工會把所有的時間放在個案的處理上面；但是因為整個社會資源是有限的，如果每個個案都不計成本地去照顧的話，實際上，你沒有辦法把資源做更好的分配，照顧到所有需要照顧的人。所以我希望做到既有高品質的關懷照顧、又兼顧到效率。事實上公務體系一向不大講究成本跟效率的。這花了我非常多的時間不斷溝通、不斷寫信。例如，我很喜歡用黑澤明的「生之欲」（一個老公務員的故事，很動人的一部電影）激勵同仁，得到很溫暖的回應。離開社會局的時候，收到許多同仁感人的來信，認同我的理念和方法，讓我體會到女性主義、社會福利、跟現代的公共管理有很多契合的地方。所以我的感覺是，自己曾經孤獨地走在前面，現在這個世界終於跟上來了，感覺非常快樂，如果有更多人一起來做的話，相信世界的進步可以更快一些。謝謝大家。