荷蘭性產業政策追蹤報告

顧燕翎  2005/06/05

回顧

荷蘭在1999年通過刑法修正案，將娼館合法化之前，曾有歷時十餘年的辯論，一方面娼妓們組織了工會，倡議性工作權及工作保障；另一方面，也有團體欲藉法律來懲處人口販子。辯論的結果將娼妓區分為自願及非自願兩類，自願從娼者予以合法保障，與其他勞動人口享有同等的法律權利及義務；但對於脅迫他人從娼者則加以懲處，最高刑期十年。荷蘭法務部(Ministry of Justice)秉此共識修訂刑法第250a條，在地方政府不得全面禁娼的前提下，由各地政府以發放執照的方式進行管理，由於發放執照與否可設定諸多條件，例如都市規劃、建築物檢查、凍結執照數總數等等，所以實際上娼妓政策完全成為地方政府的責任和權限，不過政府不得以倫理道德為理由拒絕發執照，也不得將性工作者列冊登記。新法於2000年10月1日起實施。

當時法務部表示，修法目的有六：

一．經由發放執照管制性產業

二．懲處強迫賣淫

三．保護未成年者

四．保護娼妓

五．減少與賣淫有關的犯罪行為

六．減少非法外勞從娼

實施狀況

荷蘭自十九世紀初即對性產業採取寬容態度，娼妓合法，但禁止娼館以及媒介色情的營利行為，1911年形之於法律。不久之後即發現此法難以執行，而對業者普遍採取消極容忍的態度，在不破壞公共秩序前提下，聽任其於特殊地點以小規模、隠密的方式營業。2000年娼館從非法變為合法，百年政策有了重大轉變。雖然荷蘭人一向性格務實，而且修法之前己歷經十多年的公開論辯，以致法案在通過和執行過程中未受阻礙。但此事終究涉及觀念的巨變，法律和執行層面的時間有落差，以及地區性執法有差異，以致執法較嚴地區的性工作者流動至執法寬鬆或緩慢地區，政府部門間責任有待釐清（警政之外，衛政、勞政、工務等管理體系亦涉入），非法營業狀況難以估計等等，法律的全面落實尚需時日，目前的成效評估亦不完整。現僅就當下搜集到的資料分析2000年以後的實施狀況。

新法秉持兩個重要原則：保護自願從娼，嚴罰人口販賣。在保護性工作者部分，荷蘭城市聯合會(The Association of Netherlands Municipalities)公布了規範性產業的準則，包括娼館設立地點需符合都市計畫，設定工作場所的最小面積，其中必須配備求救鈴、冷熱水、保險套等；妓院不得強迫性工作者和客人喝酒或進行不安全的性交；任何時間不得拒絕衛生單位和相關團體進入檢查；此外，性工作者保有拒絕接客的權利；得到較好的工作保障：較安全衛生的工作環境，可以辭職，非志願失業者可申請失業救濟，想轉換工作者可獲輔導轉業；政府不得將之登記列冊等等。

政府針對性工作者及其雇主出版了手冊，包括衛生、安全、社會保險等資訊，個體戶與受雇工作之優劣，權利義務之比較等等。至於個人健康，政府提供一年四次匿名健檢，但不強制檢查。2000年以前估計全國性工作者約兩萬五千人，修法後尚無最新估計，一般認為由於警方與稅務機關經常檢查，幾年來人數已經減少，非法工作者則缺少統計資料。

嚴罰人口販賣方面，2000年以後，法條再經修改，脅迫他人從娼的最高刑期延長為十五年，並於2004年中開始實施。娼館合法化後，警方和其他執法單位可定期進入檢查是否符合發照標準，也就有機會發現人口販賣的蛛絲馬跡，進行偵查及追蹤。同時警方也設有專線電話，讓民眾及嫖客匿名檢舉可疑行動，並投下更多資源追查引誘婦女從娼的“男友”(lover boys)。荷蘭政府更與其他歐盟國家合作，在人口販賣的來源地進行宣導，提供相關資訊，並於2003年成立專家團體從事此項工作。歐洲警察合作方案(Europol)的會員國也互相支援行動及研究，並研究改善辦案方法。2000年荷蘭政府委託一獨立機構每年發表一份人口販賣的研究報告，並向政府提出建議。荷蘭政府將脅迫從娼視為組織性犯罪，而非僅僅是妨礙公共秩序。

     被迫非法在荷境從事性工作者可以提出控告，並獲得政府協助，且可能因人道理由（如遣返後會有危險）得到居留權，調查期間她們可享有社會福利，如健保、諮商、生活補助、法律協助等，也可繼續工作。她們有三個月時間決定是否提出控告，在這三個月內享有各種福利。

　　荷蘭政府目前投入大量資源防止人口販賣，正在進行的刑法修正案規定任何形式的人口販賣都可處罰，庇護所的數量預計幾年之內尚要增加兩百家。

結論

　　綜上所述，荷蘭政府在處理性產業方面有幾個重要的原則和作法，值得參考借鏡：

一．道德與法律分離

在道德觀念上荷蘭人與其他國家並沒有很大不同，人們仍然歧視性工作者，也只有三分之一的城市（大城市及邊境城市）有性產業。基於現實考量，性工作成為合法的職業，不再是一個三不管的灰色地帶，政府反而可以積極而務實地去處理組織性犯罪、妓女被剝削、虐待、性病傳染等問題；雖然性工作者享有與其他職業從業者完全平等的權利、義務，政府並不鼓勵或轉介人民進入此行業，想要脫離者，政府亦訓練、協助其轉業。

根據荷蘭法務部的報告，人民普遍支持性產業合法化，合法化後，政府的監督加強，合法娼館內的虐待狀況減少了；業者開始協商制定品質標章，以改善其形象，並且訂定合約範本、標準雇用條件等，都得到政府支持。荷蘭政府目前針對全國的伴遊業(escort industry)進行登記，加強監督，一旦業者領到執照，便可根據政府制定的行為準則(code of conduct)，在媒體刊登廣告。

二．保護性工作者，嚴罰人口販賣、強迫從娼，保護受害者

　　所有的規範都在管理業者，不管理個別工作者，健康檢查亦是由政府提供，性工作者自行決定是否使用，以避免她們就是性病傳播者的刻板形象。被迫從娼的受害者則予以保護，強化她們的地位，鼓勵她們檢舉不法業者。強迫從娼者則予以重罰，並進行跨國合作，打擊組織性犯罪。

三．尊重地方差異

　　　雖然地方政府不得以倫理道德為理由拒絕發執照，但仍可透過各種技術層面來規範當地性產業，甚至完全拒絕發照。

新法實施五年以來，主要的作用是在管理性產業的公開經營者，但也因而導致大量非法工作者轉移至街頭、家中、伴遊業、電話應召等等，警力由於大量投入合法業者的監督，而未有足夠人力處理非法的地下活動。性產業地下化雖一個讓人擔憂的問題，卻也是資訊最欠缺的部分。荷蘭政府目前積極將伴遊業納入管理，並優先處理人口販賣問題，將強迫從娼當做組織性犯罪來處理，都是值得我們關注的發展方向。

反觀國內，雖然表面上警方大力掃黃，台北市也廢了公娼，私娼仍然活躍。因為龐大的性產業地下化，而衍生的剝削、虐待、黑白兩道勾結等問題仍層出不窮。我們如果無法像荷蘭那般務實，直指問題核心，將性產業合法化，至少不應無視於以此為生的婦女的困苦。建議本府透過民間團體建立溝通平台，讓地下性工作者可以有申訴管道，由女警來負責處理此類投訴，給予她們人道上最起碼的保護。