荷蘭性產業政策考察報告

顧燕翎 2002/03/02

娼妓政策簡史

荷蘭對性產業一向採取寬容態度，自1810年娼妓即合法化，但禁止經營娼館以及媒介色情的營利行為，1911年形之於法律，但不久即發現此法無法執行，而對業者普遍採取消極容忍的態度，聽任其在不破壞公共秩序前提下於特殊地點以小規模、隠密的方式營業。1970年代的性革命及經濟起飛使得性產業規模變大、公開化、甚至由第三者非法經營。

1980年代性產業演變成不容忽視的龐大經濟活動，卻又無法可管，因而導致娼妓業是否應予合法化的辯論。性革命改變了人們對娼妓的看法，從娼雖不是值得推崇的行業，卻也未必等同性虐待，此項論辯始於1983年娼館合法化草案首度推出之時，歷時十餘年。辯論的結果將娼妓區分為自願及非自願兩類，一方面娼妓們組織了工會，倡議性工作權及工作保障；另一方面，也有團體欲藉法律來懲處人口販子。1993年國會先通過了以暴力、欺騙或濫用權威使人為娼者判刑六年的法律，1999年再通過刑法修正案，將娼館合法化，在地方政府不得全面禁娼的前提之下，由各地政府以發放執照的方式進行管理，新法於2000年10月1日起實施。

不過自1996年1月1日，阿姆斯特丹市（以下簡稱阿市）即因應政府即將管制娼館的趨勢，由消極容忍改採積極容忍的手段，亦即訂立娼館設立的標準，不符標準者，可強迫歇業。其實際作法如下：由警察進行vice-checks，若娼館符合條件，如建築合於規格、不雇用非法外勞及未成年者（十八歲）者等等，則會獲得declaration of suitability, 否則則會受罰，如被迫關門。但後來因強迫檢察身份違反民法，而不再執行下去。

容忍政策

荷蘭人具備非常務實的思考和決策模式，政策的制定靈活有彈性，其務實性格

表現在率先通過安樂死合法化、政府免費提供晚期吸毒者藥品以減少犯罪行為等政策上，容忍娼妓行業的理由也是藉此避免因強制掃除而引發更多的問題。不過，在道德觀念上荷蘭人與其他國家並沒有很大不同，人們仍然歧視性工作者，不同意娼妓是正當工作。即使78%的荷蘭人認為自己夠開放，能夠容忍性工作，卻未必願意正視自己對待性產業的真正心態。

根據Mr A. de Graaf Foundation的分析，針對非法的業者，容忍政策可以區分為消極和積極兩種型態，如前所述，消極容忍是在不破壞公共秩序前提下，不予取締；積極容忍則是訂立娼館設立的標準，不符標準者，予以處罰或強迫歇業。再者，雖然全國都採取容忍的政策，但容忍程度因地而異，例如，阿姆斯特丹會驅逐在娼館工作的非法居留外籍人士，但容忍他們在街頭拉客，而海牙則採取更嚴格的手段，逮捕並遣送他們回國。 2000年10月1日之後娼館合法化，給予檢查娼館法律依據，而迫使全國各地非歐盟國籍的非法娼妓流動至外國、其他城市、街頭或地下，流動性和不安全感倍增，也使得娼妓們的生活更形封閉，更受制於老鴇，更無法近用社會或保健服務，而成為社會／衛生服務人員最擔心的灰色地帶。

娼妓現況

雖然一般觀光客對櫉窗妓女印象深刻，其實櫉窗妓女只占娼妓之少數（五分之一），最大宗的娼妓是在封閉的場所工作，包括妓院、性聚樂部、應召、家中等等，而非公開場所的櫉窗或街頭。根據阿姆斯特丹市衛生當局於1998-99年對十八個城市所做的調查，娼妓有以下幾種工作形式：

形式　　　　　　　　　　　　　　　　百分比

櫉窗　　　　　　　　　　　　　　　　　20%

街頭                                   5%

妓院及性聚樂部                        45%

應召                                  15%

家中                                   5%

其他(如在酒吧或按摩店召客)             10%

　　總共                                 100%

娼妓的總數(包括男女、變性等等)估計每年有兩萬五千人，主要集中在阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹三個大城(共約一萬五千人)，根據Mr A. de Graaf Foundation的估計，全國每天有約六千名娼妓在工作，其中有些是偶一為之的，例如，在聖誕節之前出來打工，以便購買禮物。習慣性使用毒品者約占娼妓總數10%，他們主要都是為了購買毒品而從娼，這類娼妓大多於街頭活動，專業性較差，受制於毒販和老鴇。根據Marieke van Doominck of Mr A. de Graaf Foundation估計，荷蘭約有3000名男妓，三分之一在阿姆斯特丹，男妓大部分為同性戀，多半在封閉場所工作。雖然娼妓絕大多數為女性，娼館老板卻絕大多數為男性。

大部分娼妓來自外地，荷蘭人占娼妓總數不到三分之一，歐盟人占6%，二者相加占38%，非歐盟的外國人中，拉丁美洲人居最大宗，占娼妓總數22%，亞洲人只有百分之三，主要為泰國人，1989年共產政權解體以後，才有中、東歐娼妓湧入，人數略多於亞洲人。

娼妓的收費標準不一，根據阿姆斯特丹衛生部門官員當面告知，當地價格大致如下：

形式　　　　　　　　　　　　　　　　價格（歐元）

櫉窗　　　　　　　　　　　　　　　　　25.00/15minutes

街頭                                  12.00-25.00

妓院及性聚樂部                        100.00-500.00

應召                                  100.00/hour

雖然無法提供具體的數字，但阿市官員承認，性產業對荷蘭的經濟有相當貢獻，

僅以觀光而言，紅燈區便是觀光客必訪的行程。

                                  

刑法第250a條（附件）

荷蘭法務部(Ministry of Justice)表示，修法目的有六：

一．管制對娼妓之剝削

二．懲處強迫賣淫

三．保護未成年者

四．保護娼妓

五．減少與賣淫有關的犯罪行為

六．減少非法外勞從娼

其主要內容可以歸納如下：

一．最高刑期六年：

1. 脅迫他人賣淫

2. 安排外國人至荷蘭賣淫

3. 利用未成年人從事性交易

　　4. 接受被迫賣淫者之金錢

　　5. 接受未成年賣淫者之金錢

二．最高刑期八年：

1.     以上罪行有二人以上共犯

2.     未成年者未滿十六歲

3.     暴力脅迫至重傷害

三．最高刑期十年：二人以上共犯，受害者受重傷，或者受害者未滿十六歲

地方政府之權責

新法通過之後，娼妓政策完全成為地方政府的責任和權限，在法律明訂不得全盤禁止的前提之下，各個地方政府透過發放發執照的方式對此行業加以規範管理，包括：

一．都市規劃：例如不能靠近學校或教堂。

二．建築物檢查：例如面積大小以及是否符合安全衛生標準，如暖氣、廁所、防火設施等等。

三．經營方式：如不准強迫賣酒、業主不得有犯罪紀錄、不得雇用非法工作者及未成年者、必須提供保險套等等。

四．凍結執照數總數：如阿姆斯特丹市規定內城之櫥窗妓女總數不得超過兩百，全市不得超過三百。

阿市每三年核發一次執照，對於犯規者視其情節輕重及次數做出以下處罰：一。警告；二。停業一個月；三。停業三至四個月。再開業時，建築物必須經過重新檢查。

各地因為民情不同而發照標準寬嚴不一，所以某些城市得以以都市規劃來達到實質禁娼的效果，例如在遍布學校的小城中規定娼館不得設在學校附近，或者限制執照總數不得超過已有娼館之總數，再關閉不合格的娼館，以此來達到減少娼館的目的。阿市的政策是集中娼館，任何新設娼館需申請變更都市設計，因此至少需等兩年，而任何變更，不能超出原有面積的10%。

地方政府雖無權全面禁止娼妓業，卻可以禁止某種形式的娼妓工作，例如櫉窗妓女，也可以檢查娼館和酒吧、咖啡廳老板的犯罪紀錄。至於應召站則尚未列入執照管理的範圍。此外，地方政府也可以以不符合荷蘭利益為理由，拒絕歐盟以外的外籍人士申請開設娼館。

和其他行業一樣，娼館的經營必須符合工作條件法(The Working Conditions Act)，諸如工時、工作壓力等都需受到監管，工作人員也需每年接受體檢。但針對性病部分，政府雖一年提供四次免費檢查，並不強制個人接受，其理由如下：如此方能避免職業歧視，並且提高個人接受檢查的意願，因為人畢竟是關心自己健康的。此外，為保障性工作者權益，政府可以要求娼館與員工訂立契約，且於必要時，以員工的本國文字撰寫。

新法評估

在新法通過之前因為歷經十餘年的辯論，不論官方或業者都有娼館終將合法化的心理準備，並預做因應，因而一旦實施之後，並未引發衝突。

娼館合法化的正面效益

官員可以定期檢查營業場所，也可以排除有前科的業者，娼妓業變得更為公開化，並符合一定的經營水準，得以發展為正常的商業行為，不論業主或性工作者都可以像其他行業一樣納稅、遵守法令、得到保障，甚至發展專業技能。在1999年的一場研討會中，業主(relaxation establishments)代表André van Dorst便主張提供娼妓專業訓練：如何與客戶應對、如何處理財務問題、勞動條件、衛生保健等等，並且政府應訂定為期五年的落日條款，使非法娼妓降低到一個可接受的數目。

負面效益

新法所訂的規範未必所有業者都有能力或意願遵守，而且在性工作者中非歐盟國籍者實際上占大多數，新法通過之後，至今（2002年初）領有執照之業者僅有50%，紅燈區的櫉窗也空了許多（Berstein的估計是四分之一），眾多的非法業者和性工作者何去何從？非法性工作者的安全與健康問題誰來關心？對治安和公共衛生會形成何種衝擊？在在都是值得重視的問題。

因此，Marieke van Doominck 便質疑，新法只不過是政府控制和規範性產業的工具，並未藉此積極改善性工作者的社會地位、勞資關係和社會偏見，性工作者在申請社會福利、保險和銀行貸款時仍會受到歧視。此外，新法通過之後並未大量宣導，性工作者不了解自己的權益，政府官員和一般民眾也普遍不知新法的存在。在荷蘭社會，性工作不是一個討好的議題，也沒有選票，一般政客都避之唯恐不及。Doominck主張，若要真正落實新法的目標，改善性工作者的處境，政府和人民都需要根本調整自己對待性產業的心態，以正常的態度接受性工作者。不過在我們面談的過程中，妓女工會代表表示，她們已經接受政府補助，從事娼妓及業主的教育工作；阿市娼妓資訊中心(Prostitution Information Center)的工作人員也說，她們即將接受中央及市政府每年兩萬歐元的補助，從事市民教育。

街頭妓女

新法主要是針對性產業的經營、媒介者修訂，涉及街頭妓女者較少。1970年代之前，荷蘭全國對街頭賣淫雖明文禁止，卻消極容忍。70, 80年代，毒品使用者大量增加，她們以街頭賣淫做為賺錢買毒品的手段，並將用過的針頭、保險套隨地亂丟，製造髒亂，引起居民不滿。警察的取締增加妓女的不安全感，她們常常沒有時間選擇客人，就跟人上車，而成為強暴、搶劫等受害者，以致每次取締之後，受害案件就增加。同時，因為對待街妓的態度不同，便衣警察和制服警察之間也時起衝突。

自80年代起，各城市陸續改變政策，選擇對居民影響相對最小，對娼妓最安全的地段設立容忍區(toleration zone)，一年三百六十五天每晚固定時間開放街頭拉客，並有警察站崗，以減少犯罪。在同樣時段和地點，有所謂Living Room，亦即庇護所，有些是由修女主持，提供妓女咖啡、點心、保險套、訊息交換、醫療諮商等。在容忍區之內或附近，設有圍籬區域，其中可以停車，供性交易進行。這種種措施無非將街頭妓女及其相關行為集中在一個固定範圍之內，提高工作安全，同時避免影響到其他區域。十多年來，有些城市做得很好，大家相安無事；有些城市的容忍區則不是離市中心太遠，就是離住宅區太近，而引起不便或紛爭。

Doominck認為，與其將公權力用於驅趕永遠趕不完的街頭娼妓，不如接受事實，將同樣的時間用於務實地處理問題。容忍區的設置可以提供相關各方溝通的機制，讓彼此建立互信，因而可以有效通報犯罪事件，所以獲得警方支持。此外，容忍區的存在也給予娼妓們互相支援的機會，而不必個別面對不可測的工作環境，也讓她們因享有工作權而保存個人價值。

總結

性需求是人類的基本需求，有其跨文化的共同性；同時個人也因文化、社會、心理等因素而產生相當大的個別差異，對於個別差異性，我們應予尊重，不宜以個人的道德標準強求一致。

　

不同的社會、文化以不同的方式規範人們追求性滿足，亦賦予性以不同的社會意義，當前全球資本主義化的結果傾向於將所有的交換商品化，鼓勵開發市場、刺激需求；同時隨著市場的多元化、服務個人化，性解放的趨勢方興未艾，性產業不僅需求量持續增長，種類也愈來愈多，像按摩院、理容院、三溫暖、甚至電話、網路都可能成為性交易的場所／媒介。同時性交易的特色在於生產工具個人化，可以在個人的基礎上私下交易。因此若採取全面禁絕的政策，不僅難達效果，反而將之驅向地下而製造更多問題，諸如：妓女因為被隔離、被歧視而必須單獨面對危險的工作環境、人際關係孤立、易受剝削、執法成本龐大、因無法根絕而形成處罰與泛濫的惡性循環、行政風紀受影響、黑道勢力滋生等等。

　

娼妓制度和婚姻制度一樣，都是父權社會的產物，歷史悠久，二者的源頭都是女性對男性提供性服務以交換經濟保障，且早有論者以為，娼妓制度是婚姻制度的補充和支撐，良家婦女在婚姻內提供性服務，非良家婦女在婚姻外提供服務；二者不同之處在於婚姻內的服務尚包括為夫家傳宗接代、提供家務服務，但也因此獲得法律承認，得到所謂名份，所以婚姻中的女人社會地位較高。在現實社會中，必然是經濟條件差、社會地位低的女人淪為娼妓；低所得地區的女性流動至高所得地區賺取皮肉錢，反向流動者極少。所以性產業地下化的主要受害者永遠是邊緣、弱勢的女性。因為娼妓制度是結果，不是原因，若性別權力關係和商品化經濟不根本改變，娼妓制度也不可能根除。

所以當下比較務實的態度應是：保護性工作者免受剥削和傷害，以及避免性交易帶給社會生活負面影響，這其實也是當前許多政府處理此問題時的共同考量，只是各國採取的手段有所不同，荷蘭性產業政策的特點有三：一‧管理業者，不管理個別工作者；二‧將管理權交給地方，由各地政府訂定合於當地民情的管理辦法。三‧在處理街頭妓女部分，表現出極大的彈性和務實性格，能兼顧社會秩序與人性化對待娼妓，並因而減少治安成本。這些都是值得我們借鏡之處。

不過就最近修訂的刑法第250a而言，其目的除了保護性工作者之外，尚站在歐盟的立場上，刻意排除外籍娼妓，引進外籍性工作者即是違法，實則將娼妓的工作權定位低於一般勞工，全然忽略了全球分工的實際狀況和性產業的供給面。既然荷蘭當地百分之六十的性工作者是外勞，除非大力鼓勵荷蘭公民從娼，或者有意壓抑性產業，否則禁用外籍人士不就意味著驅使性產業地下化，而失去了保護娼妓的立法旨意？以性產業的機動特質而言，國界實不易成為性工作者流動的阻隔，強制排除何異於重蹈禁娼政策？從人道立場、從管理的需要、從性產業的經濟規模來看，性產業或許比其他產業更迫切需要以全球性眼光來考量、來共謀對策，更應納入WTO議題？

建議

一．以荷蘭經驗言，容忍區（街妓）和櫥窗總共只占娼妓業的四分之一，大部分性交易其實是在各種密閉場所進行，包括家中。所謂設置專區，集中管理，大概只能滿足部分需求，不可能因此抑制其他形式的交易行為，以這個行業的個人化特質，某種程度的容忍似乎是必要的。換個角度來看，管理這個產業是否可分階段進行，先設定可行的目標，再逐漸修改，而不強求一次就設計出一個完美無缺的方案。

二．根據市府去年的兩個委託研究案，市民認為色情業是自古即有，永遠禁不了的　分別為77.3%（侯崇文主持）和65%（楊文山主持），不相信只要政府全面禁止，色情業就會消失的占74.9%（楊文山），主張完全取締的占14.5%（楊文山）。在目前完全禁娼的政策下，即使警察局全力掃黃，一半以上市民仍感到他們敷衍了事（楊文山），對執行公權力的負面影響不可謂不大。考量行政效能，重新檢討性交易政策有其必要，且重點應放在管理方式的細部討論，以降低對社會生活的負面影響。

三．此類政策性討論宜由本府主導，相關局處參與，從市政角度切入，鼓勵市民參與，不宜全盤外包。

四．估算自1997年（民國八十六年）以來市府執行禁娼政策的行政成本，包括警力的動用和其他局處的配合等等。

五．估算台北市和全國性產業的年消費額。

六．追蹤荷蘭新法的執行評估報告和性產業的相關資訊，如年消費額、相關犯罪統計等等，並呼籲國際組織關心性工作者的流動問題，提升性產業為國際經濟及人權議題。